郭凯：30年承包无限顺延下的农地矛盾

追求起点平均的思想，经过多年的集体所有制的巩固，依然代表了农民群体心理。

2004到2006年进行的完善土地二轮延包已经过去一年多了。但是在羿树林这里，一些细节仍然历历在目。

羿树林是湖北省监利县柘木乡聂河村村支书，在村里前后做了30多年的村干部。去年因为聂河村在完善土地二轮延包、确权发放农业部统一定制的土地承包权证时，调整了村民的承包地，和《土地承包法》及国务院文件《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》[ 国办发明电〔2004〕21号]规定有出入，湖北省副省长刘友凡带队的省政府工作组就来到了聂河村。

但没想到的是，聂河村的调整，同样合法、合规。

30年“无限顺延”下的新矛盾

刘友凡副省长开始主要在倾听，但是省府办公厅的一位同志没说几句话就几乎和羿树林吵了起来。那位同志说，聂河村你们调田不合乎政策，不能那样搞。羿树林回过去，说那是你们在机关办公室里写的政策，要是你到我村里来，照你的政策，你当村长就搞不了。

后来羿树林拿出村里村民代表大会、党员代表大会的讨论发言记录，拿出了法律――在《土地管理法》中，有农村村委会通过一定民主程序可以进行部分土地调整的规定。

而且，在国家实行农村集体所有制、多年坚持“大稳定，小调整”的政策下，是聂河村的村民找羿树林，要他调整土地。在实行完善二轮延包前，因为人口的变化，村民之间的承包土地出现了不均。

湖北宜昌宜陵黄花乡财政所陈拥军解释，农村土地承包开始于70年代末、80年代初期，国家长期实行统(集体所有)分(个体承包)结合的双层经营体制，作为一项福利型的承包方式，长期稳定。

第一轮15年承包合同到期后，很多地区于1998年签订了第二轮承包合同，也叫二轮延包。尽管没有按实际人口分配土地，但依照当时的政策还可以小调整。而2003年《农村土地承包法》颁布以后，小调整也基本行不通了。

但是，自上世纪80年代初期搞责任制以来，二十多年过去了，家庭人口均发生了较大变化，陈拥军所了解的大多数地区，此后一直没有调整过土地，人地矛盾十分突出。

而如果30年承包合同无限顺延，围绕土地的矛盾，将开始成为很难调和的社会矛盾。

在夷陵区黄花乡，2006年农业人口35531人，承包土地38952.8亩，人均承包土地1.09亩，这其中人均承包土地面积低于0.5亩的农户占25%，而人均承包土地面积超过2亩的占11.8%。

这种矛盾，造成许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地出租获取收益，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，却没有口粮田。于是农村出现了许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或租地耕种。

夷陵区黄花乡军田坝村村民告诉记者，在完善土地二轮延包时，他们没有调田，但现在，农民租种别人土地的地租每亩达到了500元以上，在种植经济作物、人地矛盾最紧张的地区，最高的地租有800元一年。

而在聂河村所在的监利县南部地区，因为相对做过小调整，目前租种别人承包地的平均地租大概在100到150元，人地矛盾没有夷陵尖锐。

据介绍，1998年第一轮15年土地承包合同到期后，夷陵大多数地方采取顺延的办法。而多年没有调整、矛盾早些时候没有暴露，或者没有矛盾的原因，主要在于在税费改革之前，土地种植负担重，农民大量弃田抛荒，而为了完成向上级、中央缴纳税费，很多基层组织村、组干部、技术骨干大面积种植被外出农民撂荒的土地。

完善土地二轮延包时，由于税费改革、国家对粮食补贴、农产品价格回升、等待今后被征地补偿、担心土地承包经营权一次性确权后再没机会等等因素，抛荒农民大批回乡要地。按照国务院的政策，大多数的地区都作了各种协调工作，把土地归还了回乡要地的农民，有的有机动地的村重新给他们分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集体的机动地或者叫做备留地。

而完善土地二轮延包期间，相当多的省份都遇到了类似的问题。四川、江西、江苏等省份都有回乡农民或者人多地少家庭的农民，向村级组织要土地。

根据江苏南京市委农工办陈恒斌等的调查，在南京周边的农村，因为人多地少，农户与村里产生纠纷，当前很难调节。二轮土地承包时，南京不少地方在坚持“大稳定”的前提下，根据村民的要求，对人地矛盾比较突出、地块过于零散的地块，适当进行了调整，但是，也有少部分地方顺延一轮土地承包的基数，20多年来一直没有进行调整。当人多地少的农户找村里要耕地时，人少地多的农户不愿退耕地，矛盾比较突出。

像南京栖霞区八卦洲外沙村3组农民赵必峰，二轮土地承包时，他家共有4口人，承包5亩地，现在二个儿子都已结婚生育，人口增至8人，还是原来的5亩承包地。他多次找村里要土地，而村里又没有机动土地可以调剂。

而同村7组农民刘深山，二轮土地承包时，全家6口人，共有11亩承包地，4个女儿先后出嫁，现在二人种了11亩土地，以前他多次找村里要求退出土地，没有退掉，但现在村里想把土地调剂出来，他又不给。

这样的类似情况，在外沙村涉及53％的农户，即超过一半的村民家庭。

而全国到底是从前调整过土地、目前人地不均矛盾小的地区多，还是长时间没有调整过土地、因为人口变化人地不均矛盾大的地区多？

据华中师范大学农村问题研究中心和国务院发展研究中心分别对湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7个省86个村和其他地区78个村子的调查结果，基本上上可以估计，在全国，自从开展农村土地家庭联产承包责任制以来，做过小调整和没做过小调整的农村地区大概各占一半。也意味着，在2003年《农村土地承包法》颁布和国务院2004年文件截断“小调整”时，大概有一半的中国农村存在着不同程度的人地不均矛盾。

而根据目前的“无限期顺延”、推动《物权法》等方面的政策动向，如果没有其他政策配套调整，这样相当范围的人地矛盾，将被延续、巩固。

“绕不开”的深层问题

稳定农村土地承包制、截停小调整、推动土地物权的政策转变，同样考虑到了近年来出现的一些不同种类的土地矛盾，包括农地被征用时的农民集体产权被剥夺，以及土地被征用或者一些地区根据村民民主程序调整土地时、一些农村妇女受到的不公正对待，还有农村产权不稳定、影响对农业的投资等等问题。

但是，经过更全面的调查、对各个相关制度系统梳理后，就会发现，上述种种矛盾的核心，并不在于农村土地产权是集体所有或者个人所有的基本制度，也更不尽在于过去长期实行的、有平均倾向的“大稳定、小调整”的具体实施政策。

由于经济发展对建设用地的需要、区域城市化的发展，中国农村土地在一个相当长的阶段，处在随意被政府征用、农民没有议价权的体制困境下。但是，经过有关调查研究，这一农地权益的困境, 本质上在于中央政府把由各级政府代为行使的“国家征用权”设置为至高无上的权力，无视农村集体的土地所有权利。

而根据广东省国土资源厅的有关调查，在广东省2005年开始在部分地区试行了“农村集体建设用地流转制度”改革之后，政府退出农村土地和用地单位的直接交易，不再通过行使国家征用的强制权力转变土地性质，更多的从事监督交易公平的服务、交易标准的设置等工作，结果，广东曾经一度十分尖锐的土地矛盾得到了史所未有的有效缓解，因土地矛盾上访的案例年度同比下降了60%多。

当各级政府代为行使的土地“国家征用权”受到约束，无论农地产权是集体所有、还是农民个人所有，和农地相关的农民权益都得到了保障。而且在现今的广东，还出现了农民土地产权高于其它一切权利的新情况。

而关于农村妇女的土地权益在农地被征用、或者农村村委会行使三分之二或者简单多数意见的民主程序时被侵犯的问题，有关部门的调查，仍然有不全面的地方。

比如，对浙江龙游的妇女、尤其是离婚后妇女的土地权益问题，单一归结为《村民委员会组织法》的程序漏洞，是有所偏颇的。在江西省吉安县，就有同样的离婚农妇土地被征用后、但其合法受补偿权益因传统农村陋习“外地媳妇离了婚，就不是村里的人”的影响 ，没有得到落实，但这位杜姓农妇选择通过法院诉讼，最终拿回了自己的合法权益。

任何法规、政策都有不被正确执行的时候，但是只要社会配套的法律监督、救助体系运行正常，就能够缓解问题；而更重要的一个方面，《村民委员会组织法》作为政治权利组织方式的国家组织法体系内的一部法律，它的严肃性、公正性、一贯性要受到尊重，而且，让农村村民有自己决定自己事情的法律程序，是根本性的制度设置，如果要从法理层级上比较，这一组织法的法律效力应该高于经济制度法律。

而农村妇女在土地权益问题上的困境，根本上源于保留了落后生产方式、从而保留了封建式旧约的农村里，女性地位没有得到应有的改善。而国家在农村老龄人口社保供给的缺位、教育成本的高企等，都是制约中国农村女性不能通过张扬智力而提高群体地位的制度障碍。

而在农村产业化投资方面，当农村土地被严重抛荒，很多地方的集体大面积转发包土地，通过长期转包合同经营，初具产业化模型的农庄曾经一度繁荣，但由于集体和农民个人之间的土地产权权责关系没有搞清楚，撂荒时代的农庄最终成为沙滩上的大厦。当土地重新成为香馍馍，大批离乡农民回乡要地，多数大规模耕种撂荒地的承包人都归还了土地，受到了多少不一的损失。

相比较上述种种问题，当前的人地不均、靠国家变相分配的“多占”土地而成为新“地主”的收租农民与因国家分配土地不足、交租种田的新“佃农”之间的矛盾，才是直接和基本的土地产权分配制度、具体的农地管理政策直接互为因果的。

国务院的有关文件称，对于因为村集体没有土地调整、而又存在农民没有承包土地，或者因为人口变化、灾害等原因承包地面积不足时，要通过土地流转解决问题。

但是，以宜昌夷陵黄花乡的农地流转中心为例，因其为想出租土地的农民、想租种土地的农民提供的中介服务，一度被树立为湖北省乃至全国的农村土地经济管理典范。但是，在本质上，黄花乡土地流转服务中心解决的也只是无地少地农民的就业、外出务工农民的土地免于抛荒、被分小了的土地能重新集中经营等等具体经济问题，但对于深层次的、从土地集体产权到私有产权过渡过程中、不同农民的政治经济权利分配不公正矛盾，黄花乡的土地流转工作是解决不了的。

所以，土地流转，只是在一定程度上、在一定时间内，缓解、延迟了矛盾的集中爆发。

根据华中师范大学农村问题研究中心项继权、罗峰等对若干省份农民的抽样调查，当下有38%的农民认为土地调整是应该的，有47%的农民认为应该小调整，只有13%的农民认为不应调整土地。而农民认为可以调整土地的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“国家政策认为可以大稳定、小调整(23%)”，“土地是集体的，应该人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活来源，没有土地的人，生活没有保障(20%)”。

这样的调查结果，已经显示了，追求起点平均的思想，经过多年的集体所有制的巩固，依然代表了农民群体心理。

如果耕地土地也“入股”

台湾地区“中国地政研究所”研究员、台湾中国文化大学建筑系教授林元认为，比较大陆地区的土地改革，虽然台湾有很多地方的经验值得借鉴，比如先耕者有其田，当出现新的不均时，再通过对不同土地实行差别赋税，解决公平，但是台湾地区的教训，更值得大陆吸取。

这些教训中，最明显的就是在经济发展中，地主和买到土地的农民(新地主)赚太多。像台北市敦化南路附近的地价一九五三年一坪(相当于三点三平方米) 不到二、三万元新台币，现在则已达到二、三百万元。房地价的不断上涨，对社会中下层很不公平。台湾曾经根据地价涨幅，设土地增值税为20%至80%不等。但是由于地主的影响力越来越大，土地增值税近来下调为百分之二十至四十。

而在大陆一些发达地区，类似的准现象已经出现，农民包租公、包租婆遍生。比如，南方某市的某城中村，由于农民土地产权的高度彰显、媒体舆论监督、政府开明化等原因，本来需要农民集体作妥协的公共排污建设工程，因该村不满意补偿标准，多年行不通。尽管该市在治理河流污染方面取得很大进展，但该城中村的治污却一直无法有效完成。

梳理中国的历次土地改革，从事土地制度研究的人士认为，理论上，如果说中国的联产承包制要一定要走向无限顺延，