燕继荣：要民主就不能要法治吗

问：有观点认为，如果强力推行民主，可能导致社会动荡，将不利于法治建设。不过，日前有学者表示，民主与法治互为条件，不可分离，共同构成现代政治文明的基础。请问，民主和法治到底有着怎样的关系？要民主就不能要法治吗？

―――上海大木桥路时良

答：无论是在政治思想的发展中，还是在政治实践的演进中，民主与法治都具有悠久的历史传统。就本源性的含义而言，民主是一种相对于君主主政和寡头主政的方式，是由共同体成员共同参与管理的政治方式。法治则相对于由主政者依据事务的性质来个案处理的“人治”，指的是依照既定法律或事先制定的规则而实施社会管理的方法。

根据早期的理论，不管是君主政治，还是寡头政治，抑或民主政治，都可采用“人治”（一事一议）的办法，也可采用“法治”（按规矩办事）的办法。但是，现实当中，由于“圣贤”的难产以及保持其永久本色的不易，“人治”的弊端受到普遍谴责。除了早期柏拉图这样的理想主义者、后来的神权主义者以及为君权辩护的专制主义者外，几乎没有人提供系统的理论来支持“人治”。于是，“法治”的优势便显现出来，“依法而治”成为“良政善治”的基本原则和条件。

而民主作为全体成员共同参与管理的政治方式，起初多在“小国寡民”中使用。对于地域辽阔、人口众多的现代民族国家来说，民主的实施面临不少困境。首先，社会事务纷繁复杂，对这些事务的处理有赖于专业知识和技能。在此情形下，“共同参与”很自然会受到限制。其次，共同体成员有着不同的性别、年龄、种族、宗教等背景，他们可能有着完全不同的利益诉求。因而，如何达成管理“共识”，显然是一个无法回避的现实问题。特别是当利益分歧和冲突出现时，如何防止强势一方不会把弱势一方变成自己的“奴仆”，直接考验着“人民”在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性，也直接关系到决策效率和质量、管理专业化、群体利益协调以及长远的公共利益追求等因素。这也就是为什么精英统治乃至君主主政、寡头主政，在早期政治实践中被普遍应用的原因所在。

然而，历史已经充分证明，“精英”专制式的家长政治会让人们吃尽苦头。如何保证统治者对被统治者负有责任并“依法而治”，成为一个亟待解决的重大问题。随着欧洲资产阶级力量的扩大，人们逐渐找到了用法治主义和民主精神来改造精英政治，促成现代宪政体制的产生，进而使民主与法治找到契合点的方法。

在这一体制的设计规划中，民主体现为“主权”与“治权”的分离，“主权”属于人民，“治权”则交给具有管理能力和经验的“精英”。同时，确定“主权在民”的原则来解决统治合法性的问题，保证统治者“依法而治”，并用“专业管理”的原则克服“民意”的随意性和不确定性，保证管理的有效性。此外，法治被明确界定为“依良法而治”，立法的权威性和公正性建立在公民认可的原则（民主原则）和程序上。在此基础上，依照良法保障公民权利，规范公民行为，并规范“精英”的统治和管理，遏制“精英”可能的私利行为。

事实上，早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出，法治包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。这也就意味着，法治是“良法”与“守法”的结合。一项立法（包括政策和规则），只有被视为“良法”，才能得到普遍的服从；而要被视为“良法”，在民智已开的社会中，就必须经受民主程序的检验。换句话说，良好的法治应该是“民主的法治”。

至于民主，不仅需要公民具备参与意识，更需要组织和制度的安排。民主必须通过某种特定的组织结构和方式来实现，“民意”则必须通过特定的组织程序来形成，并通过特定的组织机制来表达。但公民参与管理所需要的组织结构、方式、程序和机制，都需要用法律的方式作出规定。只有这样，才不会让这一过程变得杂乱无序，也才能确保规则的严肃性和权威性。就此而言，公民参与政治的行为，必须得到法律的约束。

不过，犹如法律可以分为“良法”、“坏法”和“恶法”，现实中的民主也存在优劣之分。“良好的民主”必须是“法治的民主”。所谓“法治的民主”，就是指以宪法和法律为准则的民主制度。它通过依法赋权（赋予公民以权利，赋予政府以权力）的方式，不仅督促政府依法施政，对人民负责，避免因滥权而侵害公民权利，也对“人民主权”原则予以必要的约束，从而防止一部分人以“民主”的名义和方式对另一部分人实施“暴政”，保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。

应当看到，现代民主政治的复杂性和发展的艰巨性，已远非以往民主政治所能比的。因而，在中国特色社会主义民主法治建设的进程中，不能简单地援引古典观念。没有法治的民主固然不值得提倡，但没有民主的“法治”也难以维持正义性和正当性。民主需要以法治为基础和保障，法治需要以民主立法为前提。就其根本的价值取向而言，民主与法治与其说存在差异性或对立性，还不如说更多地具有同一性和亲和性。把民主和法治摆在“二者择一”的位置上，要么民主，要么法治，其结果只能是要么“烂民主”，要么“坏法治”。

如此看来，在现代政治安排中，民主与法治确实可以看作是一个硬币的两面，互为条件，不可分离，共同构成政治文明的基础。宪法和法律对人民民主权利的保障，是民主政治的基本前提；而法治―――依良法而治，也只有在民主政治条件下才能真正得到实施。

来源：解放日报