秋风：“截访”风盛行凸现体制弊病

信访制度的症结在于试图让很可能侵害了民众权益的部门向民众提供救济。陷入这种困境的根源又在于，接到民众上访的上级政府与下级间的利益完全一致，更上级政府又没一套不依赖于下级的独立救济机制。出路在于建立与地方政府无关的中央法院系统为民众提供救济。

日前，政府发布文件，要求各地市、县党政负责人定期安排专门时间接待群众来访。这一文件是对信访制度的一个强调，旨在遏制近来愈演愈烈的地方政府“截访”之风。但是，这样的办法，未必一点效果都没有，但终究不能从根本上解决问题。地方政府不惜血本“截访”，是有其内在机理的。

信访制度是提供给基层民众而与现行政府结构相适应的寻求救济途径。这种政府结构的基本特征是，政府官员逐级自上而下任命：省政府任命市政府官员，市政府任命县政府官员。高层级政府认为有必要监督下级政府，尤其是防止其侵害民众权益，因而设立了信访制度，允许民众向上级政府控告自己的冤屈。

但是，自上而下地授权的政府结构又会在任命者与被任命者之间形成复杂的利益关系。市、省级政府官员的主要工作是管理下级政府，其政绩是自己管辖的下级政府的政绩的总和。这样，上级政府官员对自己直接下属所采取的旨在增加政绩的措施会予以支持，哪怕这些措施可能损害民众的权益。

自认为权益遭到侵害的民众将按照信访制度的设计通过信访的渠道，向上级政府寻求救济。但是，任命者与被任命者之间的利益共生关系决定了，上访到侵害自己的政府的直接上级那里，基本上没有多大用处。因为，县政府负责人本来就是市政府任命的，市政府认定县政府做错了，等于认定自己错了。另一方面，市政府对县政府进行严格监督，县政府无法出政绩，那市政府官员也就没有政绩可言。因而，民众到市政府那里状告县政府，很难找到救济。

民众要获得救济，只能“越级”上访：县政府对他不公，他就越过市政府，向省政府上访。按照这样的原理，很多上访者就一路从市政府、省政府上访到北京的中央政府。只不过，这种越级上访也未必能够获得救济。原因在于，高层级政府并没有有效的手段来直接向民众提供救济，它只能将案件沿着行政层级逐级往下批复，最终很可能又到了民众要上告的政府那里。

当然，同样的权力运作机制也会激励下级政府阻止民众越级上访。高层级政府接到民众的信访，必然逐层施加压力，这种压力最终将会落到作为被上告对象的地方政府身上。基层政府及它的上级政府都会避免这种压力，毕竟，压力如果太大，就可能带来麻烦。因而，基层政府会采取各种办法“截访”，尤其是禁止民众越级上访，而它的上级政府会默许这种“截访”行为。“截访”的策略形形色色，派人到北京、到省城抓捕本地信访者，给长期上访者办“上访学习班”，甚至干脆以精神病为名将其关进精神病院。

要求县市级党政负责人定期直接接待群众上访，更多地是给地方政府党政负责人施加了一种道德与政治义务。一把手出面，或许确实可以给遭受冤屈的民众提供满意的行政救济。但是，如果这种机制有这种结果，则可以诱发很多民众直接向地方党政负责人上访，比如，某些本来准备打官司的人也来上访，那么，党政负责人能否应付得过来？它还可能产生另一种效果：信访部门或职能部门为避免自己的失职被民众上告到地方党政负责人那里，很可能同样采取截访措施。

由此可以看出，信访制度的运转逻辑出缺乏足够合理性的。它难以向自认为权益遭到损害的民众提供有效救济，而本来旨在保护访民权益的措施，经过其内在逻辑的转化，反而不利于上访者寻找它所承诺的行政性救济。

信访制度的症结在于，它试图让很可能侵害了民众权益的政府部门向民众提供救济。陷入这种逻辑困境的根源又在于，接到民众上访的上级政府与下级政府之间的利益是完全一致的，而更上级的政府又没有一套不依赖于下级政府的独立机制，为民众提供救济。

因此，解决地方政府的“截访”问题，需要从下面两点入手：首先，通过对利益的重新设定，在上下级政府之间形成一种有效的监督关系。如果基层政府官员是选举产生的而非上级任命的，上级政府就会有激励去进行监督。其次，高层级政府需要有直接而独立的渠道为民众提供救济。这种渠道也许是司法，即建立与地方政府无关的中央法院系统。

来源：南方农村报