赵树凯：乡村民主的前景

时间：2009年12月5日周六下午3点-5点

地点：中国政法大学蓟门桥校区图书馆学术报告厅

主办：中国政法大学法学院 承办：腾讯评论

提要1：乡村民主遭遇的挑战归结为三个方面：第一个，从村庄的内部来看，村庄内部党委组织和村委组织的关系处理不好，出现了核心与中心的关系问题;第二，从村庄外部来看，出现了上级政治组织的管理和村庄自治组织的矛盾问题。第三个挑战，法律制度的不适应、法律的滞后。

提要2：一些人通常会说，我们中国的国情如何如何，没有西方民主的传统，但是别忘了， 国情是变的，我们的国情是两千年都有皇帝，国情是变，但从哪里变，就从老百姓身上、老百姓里面找国情。

提要3：乡村民主的前景在哪里呢?农民在成长，农民的权利意识在成长。农民在实实在在、强有力地推动乡村民主的进程。民主与法治，这套制度确实不是我们的传统，但如果把眼睛盯在基层的社会生活里，盯住农村，会发现民主是农民实实在在的要求。

主持人：非常感谢大家在周末继续来到燕山大讲堂，我们今天请来的是赵树凯老师，他是国务院发展研究中心中国发展研究基金会秘书长，我们今天请赵老师给我们进的主题是：乡村民主的前景。我们知道这个话题在当代社会才会产生的，至少在古代社会，农民与政治，农民与民主是隔得比较远的。在建国前30年的时候，乡村可能是有民主的，但那时的乡村民主形式很不一样，甚至常常发展成多数人的暴力。这个话题由赵老师来讲最合适不过，赵老师做这块研究多年，有很多专业的课题报告出炉，有不少文章发表，感兴趣的朋友可以在网络上搜寻到更多资料。掌声欢迎赵老师。

赵树凯：大家下午好，今天的天气很冷，大家跑到这里来一起讨论乡村民主的问题，说明大家对乡村的民主确实有很高的热情，我为什么讲这个题目呢?我想目前不论是发展研究还是在中国的政治研究里面，都是一个有很多人关注的话题。当然现在乡村民主不像前些年特别热，尤其是九十年代末到21世纪初时，有很多的人关注。现在的关注不那么热烈，是因为他们碰到了一些深层次的问题。这种情况下，我想我们更有必要来讨论这个问题。怎么看待乡村民主前景、它的将来或者是它的发展方向。我这里所说乡村民主，在我们中国特定的条件下，主要是村的民主，村民自治以及由村民自治引发的民主化进程中的的一些问题，我想今天下午和大家讨论，主要讲三个问题。

改革开放以来乡村民主发展的历程

第一部分，改革开放以来乡村民主发展的历程。我想与大家一起来回顾一下，因为村民自治是比较新的东西，是八十年代开始的。但乡村民主，在改革以前不能说没有，中国农村家庭承包制的制度建立之前，是人民公社，生产大队，生产队，我们说三级所有队为基础，这是制度表述。人民公社是一个高度计划统治的，行政控制的一个生产经营体制，有表述说这是半军事化的一个管制。那时候农民种多少粮食，种什么品种，生产分配，每户一年能吃多少口粮，这全部是由国家定，生产大队决定不了，这个制度有一点经验的人都应该有体会。

比如是我上大学以前我是农民，我在生产队干活，有比较深刻的体验，年轻的同志可能没有，这种情况下，也不能说没有民主，因为翻开改革以前关于人民公社制度的安排，人民公社实行管理，要尊重农民生产积极性，我个人的经历，每年秋天生产队的干部，在南方自然村的干部，在北方生产队，一个大村子里面分几十个小的生产队，生产队的干部经常是一年一选，当地的土话是“地瓜干响，换队长”，秋收搞完了，种的地瓜干晒干了大家开始换生产队的干部，就在田间地里搞选举，我本人也参加过这种选举，我要不是在1978年上了大学，我可能也会当上生产队的领导。

那个时候有很多民主的东西，但是作为一个制度，国家层面的规定说你这村庄里面，如何搞民主，确实没有。这个东西是改革以后的产物，1978年时，就开始有一些地方，搞了大包干。包产到户和包干到户，这两个制度是不一样的。包产到户是没有突破生产队的管理框架，比如说把这块地包给你，年底的时候打了多少粮食，你交给我，我根据粮食产量，根据工分，再分配粮食给你，是这么一个制度;包产到户很早就有了，六十年代初期，就有啊，五十年代末，也有，三年的自然灾害饿死了很多人，那个时候人们就在探索怎么样在地里多拿点粮食，少饿死点人，就搞了包产到户。生产队还是掌控着，统一核算，核算的体制没有变化。包干到户就不一样了，包干到户最直接的就是安徽凤阳小岗村。包干到户是什么意思?是交够国家的，剩下的是自己的，不是说把打的粮食都给我，根据你的实体确定您的工分报酬。而是说我不管你，打了多少粮食我不管，你该给国家的就给国家，剩下的都是自己的。这个程序的变化非常大，现在我们说大包干，是有特点的，在我的经验范围内，很多人把包产到户和包干到户看成一个东西，其实这两个有制度性的区别。

1978年农村改革，到了1982年的时候大包干风靡全国，大包干统一了中国。有了这个大包干以后，生产大队的管理体制很难维持了。这个时候在广西的一个村子的农民就说“我们的地都分成这样了，生产大队不适应了”，所以他们搞了一个村民委员会，是最早的。如果我们追溯中国改革以后的村庄选举，选村庄民主管理人，应该是从广西开始的。有了那个村子的创造，有了全国大规模地把生产大队换成了村民委员会，这个过程又有几年，村一级的管理应该怎么办。我1982年毕业，进当时中央农民政策研究室，那个时候大家就讨论，地包了以后，这个生产队该干什么。公社不行了，不能维持了，就换成乡政府。所以1982年年底，中央开会，六个人起草了这样一个文件：撤销人民公社，恢复乡政府。然后这个乡村的管理应该怎么做?中央面临着一些困惑，主要看下边做出了哪些探索。从广西有一个，到1986年的时候，村民委员会已经出来了，但怎么选，中央有一个规定，出政策，各地也已经有了选举的办法，从1982年开始。所以这个时候制订了一个《村民委员会组织法》，这个法是有实验的意思，试试看行不行。国外研究中国的乡村民主，很多人是从这个法的出台来研究的，有很多的考证，我们大致从两个方面来看这个法的出台：一个是这个法是历史性的事件，因为有了《村民委员会组织法》，中国乡村的选举才开始正式起动，被纳入了法治的轨道，这个是很重要的。这个法应该是上下两种努力的结果;一个是地方选举，组织已经出来了。另外一个从中央来说，中央领导人的推动也非常重要。中国的政治民主，从基层开始发展的，从农民开始训练起，经过民主的训练，管好一个村，也能管理好一个乡、县、然后是一个国家，前两年温家宝总理也讲了这个意思，他是一个基层民主，首先是一个基层社会管理本身的需要，另外一个从国家的民主来说是一个训练的阶段。大家可能也知道，《村民委员会组织法》一开始争论就非常激烈，反对的呼声也非常高，一直到现在。这个法从1988年开始试行，一试就试了十年，到了1998年才正式作为一个法律来颁布。在1998年之前，地方的民主法治取决于领导对这个法的认识，他认为我这个地方适合，就搞，我认为不能搞，就不搞，所以有几个省全省不搞村民自治。但是大部分地方，开始做，做得也不错。1998年正式通过，然后颁布，真正进入一个法治化的轨道。我们看到，我们通常所讲的村民自治，村民委员会组织法，经历了这么一个发展的过程。

当前乡村民主遭遇的挑战

第二部分，当前乡村民主遭遇的挑战和问题。我刚才讲过，这个法一开始就有很多不同的意见，到1998年讨论是否作为正式法来定时，争论得极其激烈，到现在还是这样。有些人觉得，法已经出来了，说也没用了，这个争论的声音现在就少了，但这个法现在遇到了一些问题。基层民主领域里面的一些专家对现在的基层民主不太乐观，没有信心，乡村民主的发展遭遇到了困难，这些困难一下子也找不到突破的地方或者有效的路径，所以很多人觉得这个戏不大，原来对这个乡村的选举有很多的希望，但现在有负众望。这个领域相对来说不那么热了，不像前几年。国外也在做，要到中国来考察观摩，中国对外说我们的政治改革在推进，我们有亮点。但是现在遇到的挑战，我归结为三。

第一个挑战，首先从村庄的内部来看，在推动民主过程当中，内部党政关系矛盾尖锐，党组织和村组织的关系处理不好。具体地说，在村里面有党组织，还有一个自治的，经过全村民主选举的一个组织――村委会，这两个组织的关系，遇到了问题。党组织在历史上、在人民公社时期、改革以来一直是他决定村庄里面具体事务的组织。现在出来了一个村委会，按照村委会的组织法规定，村民自治管理本村内公共事务，而党组织是一个领导核心。这两个关系怎么摆?《村民委员会组织法》没有涉及，在基层党组织工作条例里面也没有说清楚。所以这个问题就出来，轰轰烈烈选举的一个村委会主任，他和党组织党支部书记的关系不好界定，彼此的权力分界也不清楚。党支部坚持是领导的核心，村委会是村庄权力的中心，出现了核心与中心的关系矛盾问题。之前没有选举的时候，在这个村子里面支部书记说了算，没有问题。现在选举出村委会主任，就不那么顺利了，村民的自治意识比较强，有能力的村委会主任会对村党支部书记说，你是几十个党员选择的，我是几百个甚至几千个村民选择的，那谁说了算?所以在1998年，《村民委员会组织法》正式通过以后，村庄内部选举时，党支部和村委会的矛盾立马就出现了：村委会主任向党支部要权。

但是在我们国家整个根本的政治制度里，我们党是执政党，党是领导核心。但在具体的村子里，党的领导核心作用和自治组织的关系怎么理顺，理论上没有解决好，实践中矛盾更多。

在农民看来，如果选来选去选了一个二把手，他觉得这个选举没有意义。选了一个说了不算的人，有什么意义?所以有些地方的人对这个选举没有信心，手头有张选票时，比如说你给我50块钱，你要我选谁，我就选谁。这个党政关系没有很好地解决，还在探索，有很多的模式，比如说河北青县模式，构建了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的村治模式，试图解决这个问题，但普遍来说，效果不明显、不理想，这个问题到现在还是困扰着基层民主与乡村民主。党的领导和村民自治如何有机统一，很好的结合，不打乱仗，这个问题没有解决好。

第二个挑战，上层的政治组织和自治组织的矛盾问题。按照《村民委员会组织法》实行了村民自治。但是在我们现在的政府政治体系里面，一级管理一级的组织是很严的。省管市，市管县，县管乡镇，乡镇管村，考察现在村庄组织的运行，会发现，他基本上是被政府当成了一级的 政府组织来管了，纳入了政府的组织管理。乡里、村里每年对党支部、村干部的考核是非常严格的，开会迟到扣几分;招待一次领导没有招待好，扣几分;发展没有上去扣几分;一算账一分是多少钱，政府对村委会干部的考核是非常严，是用政府系统的管理、科层制的管理办法来管理的。

这几年没有交农业税了，村一级组织的运行资金主要靠转移支付，转移支付的钱是财政拨过来的。过去村一级的干部由自己发工资，取消农业税以后，变成了上级发工资，转移支付发工资了。比如说省、市从上到下，把钱拨给你，这个钱，跟村干部没有关系，让乡镇政府来直接发钱，同时考核你这个村干部，你这个干部，给你定多少的工资，那是乡镇领导说了算。还有一种办法是这个钱是在县里，考察是在乡里，给村干部每个人一个银行卡，把钱直接从县里直接拨到户头上。这有一个问题，村干部的工作是为村民服务的，他工作好坏的考核跟村民是有关系，但这个钱是由上级县里发，乡里就很不满意，说村干部是配合我乡镇工作的，现在变得和我们乡镇也没关系。

村民自治，村干部觉得政府对他们的干预很多，他认为是村自治方面的事情，政府也管了。比如说，村财乡管，财务收归乡政府。村只是一个组合体，乡镇政府给村里面布置很多工作，村干部就认为这不属于自治的事情，村是自治组织。但政府就说你虽然是自治组织，政府叫干活儿，不干也得干。这里面就打乱仗，搞不清楚哪些是政府派下来的活儿，村组织不知道哪些应该干，哪些不应该干。政府的干预，应该干预就干预，不应该干预的也干预。没有共识，村庄的干部和政府的干部在这个问题上没有共识，政府的行政行为和自治组织自治的行为，上下之间的管理，比较乱。所以几年前，修改《村民委员会组织法》，我们有一个建议，要有一个自治法，自治范围的事，政府就不要管，法律规定，自治组织也应该配合政府的工作，