于建嵘：中国政治发展的问题和出路――共治威权与法治威权

近30年来，中国政治经历了从“家长式威权体制”到“共治式威权体制”的转变。中国政治发展的现实选择是法治式威权体制，理想目标和方向应是民主和宪政。在发展的路径上，可以县级政权改革为突破口，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制；以强化国家法制为基础，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的认同

摘要：近三十年来，中国的政治经历了从“家长式威权体制”到“共治式威权体制”的转变。中国政治发展的现实选择是法治式威权体制。在发展的路径上，可以县级政权改革为突破口，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制；以强化国家的法制为基础，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的认同。

关键词：威权体削；政治发展；县政自治；司法制街

对于如何评价改革开放以来中国政治的发展，存在很大分歧。一些官员和学者认为，改革开放以来，中国的政治体制改革取得了巨大成就，中国社会主义民主政治的优越性越来越明显①。另一些学者则认为，中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的，中国只有实现民主宪政，才能使目前存在的社会和经济问题得到有效解决o。应该说。这些完全相左的观点。并不仅仅基于对事实的把握和判断，还根源于基本的政治价值和社会理念。正因为如此，本文并不希求能回答这些争议的问题，只试图从政治发展的角度来理解中国政治所发生的变化和它可能的发展方向。我们的考察将表明，近三十年来，中国政治已完成了从“家长式的威权政治”向“共治式威权政治”的转变，其现实目标是“法治式的威权政治”。

三十年间中国政治的变与未变

要考察近三十年来中国政治的变与未变，首先要理解毛泽东时代政治体制的基本特征。这也是一个极具争议的问题。但如果离开意识形态的争论而从政治统治设施和技术方面来考察。也许可以概括为以下几个方面：1)一党执政，多党共存；2)党国同构，以党代政；3)权力集中于中央和最高统治者个人；4)领导职务终身制；5)权力的转让以领导人指定的方式进行；6)政治权力不受宪法的约束和制衡；7)政治权力的合法性来源是暴力革命；8)国家机器和意识形态控制着社会的所有方面；9)依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。对于这一体制的特征，可以用“家长式的威权体制”来概括①。这一基本判断构成了本文进行分析的逻辑起点。我们依此来具体考察中国三十年政治发展历程中的变与未变。

第一，一党执政的体制没有变。共产党是法定的执政党，掌握着国家的政权。民主党派有所发展，但它们只能在共产党领导下发挥有限的政治作用。

政党政治是当今时代政治的重要特征，它是指政党在政治运作中的核心地位，即由政党掌握国家政权并在国家事务和社会政治生活中处于核心地位的政治。在各国现实的政治生活中，有的国家法律上明文规定了某党是唯一的执政党或者虽然国家法律没有这样的明文规定，但由于某些原因，事实上造成了一个党长期把持政权的局面②。中国通过宪法的形式确定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度③。在这个问题上，共产党的领导人从来没有动摇过。改革开放伊时，邓小平就明确提出了“四项基本原则”，其中最核心的一条就是坚持中国共产党的领导。

上世纪80年代末期开始的苏东剧变，特别是世纪之交一些国家长期执政的大党老党的相继倒台，进一步刺激了中共领导人对党的建设重要性的强调。人们普遍关心的是如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训。这其中最为重要的就是苏共和执掌台湾的中国国民党①。这二者下台的共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样，这两个党的体制也是列宁式政党体制，加之共存和斗争的时间特别长，彼此非常了解，所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运。早在1989年，正如邓小平所说的，要是没有他们这些老干部，中共就质变了，中国就和平演变了。中共的党建必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力②。

另一方面，三十年来民主党派的确有所发展，人数达到了七一万余人③。但民主党派不是一个完整意义上的、有自己纲领的国民代表和政治党派，它必须服从中国共产党的领导。在中国共产党的领导下，各民主党派成员参加国家的政治活动，参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定；参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商；参与国家事务的管理。但这些党不是完整的、能够起到有力监督作用的政党。据此，可以说，中国的政党制度这三十年来没有根本性的改变。

第二，国家机构建设有所发展，人大制度有所改善，行政机构进行了六次改革。

客观地说，作为中国共产党执政能力重要环节的人大的职能和权威已有所发展④。但发展过程中，人大代表本身出现了两个备受关注的问题：一是人大代表的构成问题，一是人大代表的职业化问题。在代表构成上，人们比较关注农民的代表问题。但笔者认为，这个问题实际上并不重要。因为职业身份的构成并不必然决定代表的代表能力。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题，因为我们所谓的选举，只是个现象式的选举；另一方面，它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家，如美国宪法第六条规定：“参议员和众议员在当选后之任期内，皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务；凡任合众国任何官职之人。在继续供职期内，皆不得出任国会议员。”在中国，普遍的还是社会各界及政府官员在兼职。许多官员自己就是人大代表，这实际上是不适当的。目前，政府官员兼任人大代表的现象有所改变。我们看到，在第十一届全国人大代表中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。

三十年来，中国的行政机构进行了六次改革。在机构、人员精简和职能转变过程中逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制目标。2008年改革，实行大部制。大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中到一个大部门。以行政体制为中心的政府改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府，二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。现在看，这两大任务都没有完成。

第三，政治权力结构有所变化，最高权力实现共治，地方权力利益化明显。

政治权力结构是指政治权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互配置关系。我们着重分析两个方面：一是最高权力的配置问题，一是中央与地方的关系问题。关于最高权力问题，突出地体现在中央领导集体。胡锦涛在十七大报告中指出，要严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。学界对此也多有论述，如国家行政学院教授许耀桐认为，中国共产党这三十年有非常大的变化，其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制，它已经不能由个人做主。这为实现党内民主迈出了关键的一步。当然，党内民主和社会民主完全是两个概念。一个特定集团的民主，终归不能代替社会民主的发展。但终究而言，它摆脱了单个人的权威。

中央和地方关系也是一种权力配置的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后，地方拥有了更多的自主权，所以才有经济特区的出现，广东沿海等发达地区的产生，等等。但是，在区域经济崛起的过程中，政治层面的发展开始出现了地方利益的显化。教育部一位原副部长曾言：中央政策有时都出不了中南海①。地方利益、最高权力的集体所有，与中央和地方的关系分化，是同时存在的。这种状况的发展会影响到公共利益的实现及社会的稳定。

第四，干部人事制度有所改变，职务终身制被废除，确立了公务员制度。

邓小平在《党和国家领导制度的改革》指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”这是我国政治体制改革的纲领性文献。2006年，中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件进一步规定，今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。这就是说，同一个职务最多只能任职10年，同一层级职务最多任职15年，不能无休止地任职下去。这些规定保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化，有序化。

公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部。如果以广义的“财政供养人员”作界定，包括了党政机关干部、事业单位干部，两者的工勤人员和退休人员，农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人①。这个制度对于中国的政治稳定具有重要的积极意义。当然，这个制度也有一些漏洞和缺陷，但它终究提供了一个相对公正的平台，给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会上层的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞，制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量，就不至于使他们走到反体制的轨道上去。

第五，国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理，公民参与有所扩大。

国家机器和意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变，运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。在全能政治时代，国家对人的自由流动实行完全控制。改革开放后，经济的发展使人员的流动开始出现。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果。它使人们建立在原来强制性政治认同和人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时，“单位”所具有的限制作用也发生了很大变化。所以，原来靠运动的方式动员老百姓的方法，依靠意识形态进行统治的办法，现在不行了，因为人们不再相信空洞的意识形态说教。因此，党提出要依法治理国家。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。

中国公民的选举性参与没有实际性的发展，领导干部基本上实行的还是内控式选举。我们看到，在实际选举中，省长选举绝对不会有两个候选人，省委书记更是如此。在基层的县、乡实际选举中，上级对下级的控制使得真正公正的选举难以实现，政府可以通过其他变通的措施违逆选民的意愿，如调动选民通过合法方式选出的县长、直接干预选举等等。因而，选举制度在中国还没有真正地实现②。村委会选举有所发展。目前，中国有村委会66万多个，村委会干部近320万人，80％的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度，涉及近64600万人。但村委会的问题不是政权问题，它是社区问题。人们普遍认为，有没有选举没关系，只要村庄有一个和谐的生活就可以了。综上所述，中国现在政治体制从权力运行的本质上讲，还是一个威权体制，但已是一个处于发展中的“共治式的威权体制”。

当前的政治问题及其发展方向

对当前中国这种“共治式威权体制”存在的问题，已有了许多研究和论述。归纳起来，应主要有五个方面。

第一，国家政治的统一性有所减弱，压力型体制及增压体制没有得到根本性的改善。表现在：1．中央自上而下施压，导致的是压力的转移，而不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央。2．中央在信访问题上自上而下施压，不仅不能消解压力，反而会增加压力，而且增加压力的最后着力点也是中央自己。3．我们姑且称之为“地方政府悖论”：既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责。4．因此，中央在信访问题上自上而下施压，本意或许是让地方政府在本地平息民怨，结果却很可能是引火烧身，使民众产生反体制的思想和行动①。

改革开放以来，随着经济体制的转变，