政府预算程序与透明度问题的政策透视

政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。国家财政资金主要是纳税人以税收形式向国家提供的，政府的这些钱怎么花？为什么花？必须接受纳税人的监督。我国的财政预算编制粗糙，随意性大，提交给人大的预算报告过于简单，不利于人大代表和公众审查。改革政府预算程序，加强预算的透明度是建设法治政府、民主政府的必然要求。中国人民大学公共政策研究院邀请知名学者，共同探讨政府预算程序与透明度问题。

●毛寿龙：中国财政透明度的问题与未来去向

毛寿龙：今天的政策论坛主题是预算程序和透明度问题，有四位学者来讲，第一位是我，第二位是冯兴元博士，他英文很好，德文比英文更好，还编了很多书，像大家都看过的，社科院有一套黄色硬皮本，现代西方思想丛书，很著名的。他主要研究农村金融问题，财政预算，地方政府竞争等问题。他讲宏观的、我讲微观的。第三位是是李炜光教授，目前正在天津到北京的火车上，天津财大科研处处长，也是专门研究财政问题的，估计会讲一些宪法方面的问题。还有国家文化部的研究员刘军宁，他原来在社科院政治学所，现在文化部文化艺术研究院任研究员，也会从宪政方面讲讲财政问题。

今天是四位一起讲，讲完以后，我们有些学者，博士有空的话给我们做点评议，同学可以提出问题。我先从小的角度来讲，给大家看一幅图画，知道这个楼的名字吗？这个楼是一个县的县衙，市委市政府人大政协大楼。最近一个地方领导带我们看一些地方，路上说我们路过的一个县有一个大事，有一个楼被当作天下第一牛县衙传颂，网上传说这个楼的造价为20亿人民币。实际上这个楼花了2.38亿。这个事情传得很广。当地官员介绍说，这个楼花的钱，2.38亿的来源是原来政府的破楼，财政局，人事局等部门房子拆掉依靠土地置换得到的钱。盖完楼以后，没有想到反响那么大。跟我在一起有几位记者，他们说记者同志是否关心一下这个事情，帮我们说说。我说这可能有困难，天下第一牛县衙肯定是新闻，全世界都会传播的，如果说网上传说是20亿，现在成了2.38亿，就不是天下第一牛县衙了，如果不是就不是新闻了，就没有人听了。

这体现出一个问题，那个县都在搞拆迁，拆了以后土地增值。我看见一个村，家家户户都是别墅。如果一幢别墅250平米，如果在城里的话是2万/平米，那个楼全部花销30万，其中有9万块钱是县里面通过拆迁节约土地复耕后获得的土地指标给他们的钱。他们通过把原来的老房子拆掉，整合出1803亩地，复垦作为耕地，因为我国耕地有18亿亩的红线，但并没有说耕地在哪，也没有说种什么的。如果是商业用地的话，这边的房子可能是1块钱/平米，那边的房子有可能是2万/平米，拿了1800亩地的指标，政府在另外一个地方搞了一个农业开发区、工业园，弄了很多钱，最后匀出5400万分给村民，每家大概是10万块钱。政府出一半的钱，老百姓自己出一半的钱就可以把原来的破房子改成现代化的别墅。做这个置换，大家大概不会有意见，因为农民都得利了，经济也发展了。这个过程中，顺便把政府也置换了一下，老百姓从破房子搬进了别墅，政府也鸟枪换炮，盖了个很气派很风光的大楼。办公条件好，官员都不想回家，在那儿加班工作。显然是好事，但一上网，就成了问题大楼了。

很多网友在网上看见这幢大楼的时候不知道是怎么来的，只是感觉太漂亮了，一个县政府怎么有那么多钱整出一幢楼呢，肯定是民脂民膏，历史上修房子亡国的有秦朝的阿房宫，历史上谁修房子大臣就会说不能修，因为会亡国的。修房子历来是非常大的事情，美国有一个白宫，很大，但名字翻译错了，应该是白房子，平民化的，所以没有亡国。这个楼了解了运作过程，应该不会有啥问题，但因为大家不知道过程，所以有问题。问题出在哪儿呢？应该是财政信息不透明的问题。如果这个问题解决了，这个楼也就不是什么大事了，至少在目前的背景条件下。当然这是一个个案，我听当地的官员讲，这个事情如果老百姓同意是没有问题的，大家是这么运作，通过市场，把资源变废为宝，把破房子转变成好房子，是好事。

除了这个故事，报纸上和网络上也有与财政有关的故事。我首先讲故事本身，第二看政府的对策或者是可能的对策，第三分析未来的发展方向。我这里不建议他怎么样，但是我想讲讲我认为他会怎么样。比如我会看大学里面的学术现在都讲不够努力，我会说不努力的人未来想有出息是相对比较难的。我不会说你不努力而应该努力，这是建议，这里先不提建议，而是分析未来的趋向是什么，里面会有什么矛盾的地方。从某个意义来讲，在大学里面用功读书的人，出去也很少有挣大钱的。我前天路过一个工厂，当地的人介绍说，这个厂的老板小学没毕业，基本不认识字，但是大老板，而我博士毕业现在还是辛辛苦苦教书，没有啥资产。但那个老板也有自己的办法，应该说很好学的。比如说记电话号码，那个老板只认识阿拉伯数字，不认识汉字，所以他要记县委书记的电话，就画个党徽，记县长的号码画个国徽，公安局长的号码画把手枪，派出所长是现管的，所以画个长枪。所以我们不能说好好学习肯定是可以的，但是不好好学习也是可以的。这个人只是小时候没有这个运气，这个人除了不认字以外，其他的东西学得很认真，也知道怎么管理，他手下有一堆博士，硕士，本科毕业的，而且他对这些人都很尊敬。他有他的办法，大学毕业的人有这些人的办法。大家说我好不容易读书，之后还是给你打工，是不是亏大了，是不是不用读书了。朱元璋也没有读多少书，但是给他当宰相的人都是饱学之士。这些都是个案，但不是大数。从大数来说，不管怎么说读书读得多的人，还是比不认字的人要强得多，读书还是有用的，说读书没有用，回家种地也就只能种地了。这里到最后我要说一下，从解释、理解到诊断和规范是有差别的。

先来看几个故事，故事里面都有一些倒霉的人物。第一个是南京一位官员，抽着一支烟，南京的“九五之尊”，媒体记者给他拍了一张照片，他手稍微抬起的，网友们一看是一块据说值十万的名表，那包烟也是150元一包的。因为这张照片，南京有关方面就把他免职了，南京的纪委要去调查他的事，结构查出涉嫌贪污200多万。历史上惩治贪官比较厉害的是朱元璋，他把一年内所有考上的进士很严厉，第一年就杀掉六个，第二年基本上就都不是坐牢就见阎王了，这是严厉处罚的结果。还有一个是东阳审计局局长，也倒霉了，被披露的是娱乐场所的消费账单，而且是2003年的账单，是这个局长签的字，如果不是他花钱他是不会签字的，他签了自己的名字，而且还留了电话号码，不知道他现在的结果怎样，肯定也会受当地纪委审查，如果报了这笔账就要责成自费。说起这个事，当地官员说03年的单子，居然给人炒出来，肯定有是人要害他，感觉很冤的，就好像辛辛苦苦几十年，一夜回到读书前一样，现在可能连自由都没有了。还有一个故事是，一个旅行社的小办事员不认真，把账单掉地上了，有人捡到了，扫描放到网上，大家一看，某某出国考察团去了拉斯维加斯，这个城市是明令禁止去的城市。每个人的花费是五六万块钱，我国农民的年收入才一万块钱，哪怕是富裕的地方一个人出国五六万块钱还是很贵的，更不说有人陪着他们，还有人给他们付账。因为工作没做好，出国旅游的账单被曝光出来。估计也倒霉了。有人说做老师好，有两个假期，其实我们假期基本上是做自留地的活，你让我休息我也是干活的，真正羡慕的应该是学者可以全世界跑，全世界开会、访问，这是没有人说的，只有官员满世界跑才有人会讲，除非到了一定的级别，像克林顿、希拉里那样的，一年到了187个国家，需要花多少钱啊。据说第三个事情也有人被处理，虽然不知道最后的结果是怎样的。

这三个案子有一个共同特点，官员抽名烟，喝名酒，高消费。这些高消费情况在中国政治体制改革前不会有很大的变化，官员喝茅台的积极性还会很高，茅台还会继续涨的，从一百多涨到二百块钱，但不会像ST股涨到从几百万、几千万。基本的判断就是以后如果用选票了、民主化了也会出现这样的问题，跟台湾一样，还是喝酒成风，我估计我们的茅台酒不管什么情况还是会涨，而且生产茅台的那个地方我看过，不可能生产更多的茅台酒，它的产量是有限的。

这些案子正是在这个背景下发生的。所以，都有一个特点，就是各方面在私下都是可以接受的，官员也不觉得给他一条烟就贪污腐败了，企业家也没有说送条烟必须给我办什么事，据说递烟是非常正常的事情。如果递个烟不正常那是20世纪80年代的事，当时有个故事，说有人要去办事，左边兜里搁长乐烟，右边是玉溪、大重九，他进官方办公室办事，逢人便发一根，但碰到个女的就没发，出来觉得这个事肯定办成了。但他还没有出门看到这个女官员自己拿一了个烟点上了，他就三天没睡着觉，害怕事情办不成就没去办，这是80年代递烟的故事。但现在把烟拿出去求人办事肯定是办不成的，最低只能起到润滑感情的作用。有些腐败官员和行贿者已经发明了新的方法，我前两天听说义乌还是哪个县城，不卖烟只卖烟票，行贿者把烟票买走，送出去官员再把烟票卖还给他，卖的时候价格低一点，最大的面值是一百条烟，价值8万，回收7万，倒卖者挣1万块钱的差价。为什么不给8万现金而送一百条烟的烟票，因为如果是现金抓住了就是贪官，如果是烟则已经是被大家接受了。

曾经有一个贪官被查，在他办公室搜出很多的票券、购物卡，有很多购物卡都没有消费，办案人员找到以后一看，有一些已经过期了，没有消费，这等于是商场赚钱了，但腐败额度计算的时候，购物卡值80万，虽然可能有60万已经过期了，还有十万是今年刚送的，但无论过期没过期都计算在腐败金额内，所以说他比较亏，没有花出去钱给人挣走了，但坐牢的是自己，有高度的“利他主义”精神。当然，我们现在的正式规则是不允许的，哪怕是送烟送礼达到了一定的案值也是很麻烦的，因为朋友之间不会送非常贵的东西，老外更不会送很贵的东西。过去，有一个日本人想习武，见到老师就说我会送你礼物的，结果送的是一支铅笔，老师心里非常的气愤，但还得表示感谢，这就是老外的风格，如果送贵重的东西人家会问你有什么想法。这是个潜规则和显规则事情。就现有曝光的官员来看，如果是生活中我们看到人家抽烟不会认为有什么问题，但照片上了镜头上了网，这个官员就倒霉了。我们回头看这个规则是否会有所改变，或者我们问，假定要改变规则，什么时候这些规则会受到这些事情的冲击呢，我们先讲了三个故事，然后分析故事的特点。讲完了以后，我是理解了，因为我太理解这个事了，所以我见到有人抽好烟，我绝对不会想这个人是腐败官员。很多人也不这么想。如果张局长手上拎一个好吃的东西，很多人就会想张局长今天又有谁送你东西了，就算张局长那天手里拎的是自己买的东西，人家也会说是别人送的。比如张局长有时候出国在免税店买了瓶洋酒回来，别人看见了，或者说我是张局长的朋友说，张局长拿条烟来抽吧，张局长咱们喝酒聚餐，能不能从家里带瓶酒，张局长没有腐败，但他的朋友认为他腐败，结果张局长碍于面子只好自己买了送人，但大家是不会相信的，因为我们认为张局长是腐败的，而且是合理腐败，也没有想到他不收那些东西，但在朋友面前不能丢架子就自己买了一瓶，之后拿过来大家分享了，他就变成了我们不同期望的牺牲品，他就算是好人我们也认为他是坏人，当然是理所当然的坏人。很多人已经这样了，包括亲戚朋友都那样，一聚会就说谁当官谁花钱，这点是社会普遍的存在和认识，连我自己也有这样的认识。现在有两种人不这样认为，一个是网友，义愤填膺，要么穷追猛打看这个烟是什么烟，这个人是什么人。现在有人举报谁拥有四套房子，政府也受到很大压力，必须紧急处理这些事，如果不处理对政府的影响非常大。一般的反映就是说，大家私下都感觉这个人倒霉，叫做祖坟的风水不够好，或者说做什么事情的时候没有看黄历，有些事情没有注意，自己不小心跑到大会上抽烟，干嘛要在人家照相的时候抽烟，那么小的事情受到这么严厉处罚。

现在抛开故事，如果我们把个别的问题转变为普遍的问题，我现在把故事里面特别的话题说出来，这些问题一部分是公款消费的问题，那个局长说这个烟是公款接待，不是受贿的，公款买的，每个局领导来了都要给，但这个记者很厉害，说那天开会你就是领导，没有别的领导，你自己抽烟，而且说烟用来招待记者了，但很多记者都说没有抽过烟，也没有分过烟，