朱光磊：中国政府治理模式如何与众不同

对其他国家治理模式成功之处,我们应当从国情出发予以合理借鉴。但同时也必须注意到,一个国家选择什么样的政府治理模式,主要取决于该国的历史、文化、国情、民情、政情等诸多因素。中国政府的治理模式过去是、现在是、将来也必定是一种与其他国家不同的模式。

周振超的《当代中国政府“条块关系”研究》(天津人民出版社, 2009年3月版。)从中国政治发展和制度建设的全局出发,选取“条块关系”为研究对象,以探寻“四位一体”条块关系模式形成、发展、运作和转型的内在政治逻辑为切入点,对中国政府间纵向关系的动态平衡问题,进行了较为深入、全面的研究,并在此基础上提出了富有建设性的对策建议。

该书从政治统治和管理两个维度对中国政府间纵向关系中的“条块”结构进行了深入的探讨和分析,在理论上作出了较为合理的解释。该书的出版不仅拓宽了政府间关系的研究视野,而且对于构建一个能够保证中国持续、健康、稳定发展的现代政府制度具有重要的实践价值。总体来看,该书在以下几个方面的探索尤为值得赞赏和肯定。

(一)全书有一条主线、一个明确要回答的基本问题和鲜明的“聚焦点”。

目前中国政府过程的一个重要特征是“既高度集中,又在管理方面已经相当分散”。高度集中弥补了管理上的分散;管理上的分散缓解了高度集中带来的压力。看似矛盾的两个方面却有机地结合在一起,共同构成了中国的政府治理模式。中国政治生活中的很多现象都与这一特征密切相关。就政府间纵向关系而言,中央政府在高度集中的情况下,就需要分散行政管理权以调动地方政府的积极性。然而,分散的行政管理权到一定程度又会造成对集中的冲击。

新中国建立以来,中国政府围绕着“条块关系”进行过多次变革,但始终没有找到条条与块块关系的平衡点,未能摆脱“条块矛盾”的困扰,走出了条条“一集就死―――一死就叫―――一叫就放―――一放就乱―――一乱就收”的循环。曾经设想,实行市场经济以后,情况会好起来,但是,时至今日,并没有真正缓解的迹象。如何在条块之间,特别是在纵向间政府层级中对政府职责做合理划分与权力分配,理顺“条块关系”,是中国政府管理体系创新中的一个“困点”。“条块关系”的复杂性给处理和研究“条块关系”带来了特别的难度,但同时也为我们通过自己的研究工作,丰富和深化这方面的一般理论概括提供了难得的机遇和丰富的素材。

学术著作的生命力不在于面面俱到,关键是要有一条主线、一个明确要回答的基本问题和鲜明的“聚焦点”。作者没有试图涉及“条块关系”的方方面面,而是选择了相对明确和集中的切入点:第一,为什么中国的“条块关系问题”比其他国家突出? 第二,本来设想实行市场经济体制后条块矛盾能够多少有些缓解,结果却更复杂了,为什么?

基于以上两个问题,全书形成了自己的推导逻辑和思考线路,这就是中国“条块关系”的特色在于双重领导。双重领导是“条块关系”之所以复杂、条块矛盾之所以尖锐的主要原因;职责同构是双重领导和形成现有“条块关系”模式的关键所在;以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。(第17―22页)由于整个内容都要围绕着一条主线去展开,因此全书主题鲜明、逻辑上环环相扣。

(二)提出了自己的核心概念和理论分析框架。尤其是对“轴心辐射模式”的政府治理模式有比较深入的阐述和分析,其理论分析框架有较强的解释力。

中国政府间纵向关系长期以来没有理顺,“条块矛盾”之所以突出,根本原因是与“职责同构”这一中国政府职责在纵向上配置的总特点联系在一起的。① 作者在此基础上进一步提出了这样的问题:中国的政府间关系方面为什么会出现职责同构? 能够提出这样的问题难能可贵,回答和在一定程度上解决这样的问题则便属于理论创新了。

既然职责同构是造成条块矛盾的症结所在,所以为了协调“条块关系”、化解条块矛盾,进而改善政府间纵向关系,就需要在一定程度和范围上改变职责同构的政府管理模式。作者以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式,是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。政府间关系首先受制度的制约,其次才是事权划分的问题。如果没有制度方面的大的变革和调整,仅仅围绕着事权划分做文章,政府间关系很难取得实质性的进展。(第19页)这种对中国政府纵向关系职责同构的原因的解析,很有意义。该著在归纳“轴心辐射模式”基本内涵和主要特征的基础上,重点论述了这一模式通过以下几个中间变量和机制影响、塑造并强化着职责同构的政府管理体制。第一,人事任命;第二,地方政府对民众的责任机制;第三,对地方政府“一把手”监督乏力,使实行制度性权力配置缺乏必要的制度支撑;第四,党政关系。(第130―148页)

(三)提出了一系列富有创见,使人耳目一新的见解。

全书所提出的基本理论命题―――“四位一体”条块关系模式以及对中国“条块关系”模式的概括、功能的论述、困境的分析和变革条块关系的对策的提出等,均有独到之处。

中国政府在运作中有许多成熟的和规律性的东西。多年来,大家习惯于向“西天取经”,自己政府治理模式中的优点可能被低估和忽视了。在这方面,作者表现出敏锐的学术洞察力,提出了一些新的学术思想。比如,对双重领导、双轨道执行模式的概括和总结就有自己的见解。地方政府中的职能部门要接受双重领导,是中国政府管理中的一大特色。所谓双重领导是指,地方政府中的绝大多数职能部门既受本级政府统一领导,又受上级政府主管部门的业务指导或者领导。就目前的研究文献来看,双重领导的政府管理制度经常视为讨伐的对象。这一政府管理模式确实带来了一些问题:影响行政效率的提升、容易引发条块矛盾、导致中央决策的“中间梗阻”。等等。作者在研究中自觉贯彻了这一科学的方法论。在看到“双重领导”的政府管理模式所带来问题的同时,没有忽略这样一个事实:这一模式也是中国保持繁荣和稳定的制度保障性因素之一。并将双重领导模式所承担的功能概括为七个方面:监督与制约、弹性机制、信息传输、政治整合、替代与变通、协调与统筹、人才培养与供给。(第70―116页)这就为我们全面认识中国政府间纵向关系的现状和特征提供了有价值的参考。

(四)尝试去理清学术界和舆论界在政府间纵向关系问题上的一些似是而非的观点或说法。

在学术研究中,纠正一些不太准确的理论概括与对已有的现象做出新的解释同等重要。政治生活和学术研究中许多约定俗成或流行的说法未必准确。作者在书中提出:“改革就是简政放权”,“现有条块关系模式是计划经济的产物”,“实行地方自治的国家,地方政府的权力大”,等一些“流行”的说法,或者是片面的;或者不甚准确、精确。针对这些似是而非或片面的说法,作者较为系统地从学理上进行了分析和阐释。

在现实中,只要一提到中国政府,很多人马上就能想到中国是“高度中央集权的国家”,并且把这个特点定性为中国政治体制的一个弊端。在这种观念的支配下,好像只要进行政治体制改革,就要拿中央集权“开刀”,否则就不是改革。但是,如果仔细考察一下的话,上述“流行”的说法经不起推敲。中国既不是绝对的中央集权国家,也不是权力分散的国家。在政治上,尤其是干部人事问题上中央政府确实是集权的,然而在行政权力、经济权力和司法权力等诸多方面却是分散的。也许作者的概括并不周密、严谨。但作者对政府间纵向关系这一复杂问题的描述和解释,或许对我们重新认识中国政府过程和思考现在的改革有所帮助。

当然,书中也存在一些有待完善之处。比如,全书的后三章涉及的问题太多,容易使分析的内容显得宽泛和离散;对于民主集中制与政府间纵向关系的联系机制没有深入挖掘;对解决条块问题的可操作性措施还不够充分等。

----------

① 参见朱光磊、张志红:《“指责同构”批判》,《北京大学学报》, 2005年第1期。