徐勇：势在必然：临界点上的突破

改革开放是决定中国命运的关键抉择。改革对于中国来说，是势在必然；而改革的每一步突破都推动着中国的前进，并伴随着令人难忘的风风雨雨。记录改革历程，总结改革经验，对于进一步推进改革无疑具有重要启示意义。湖北人民出版社最近推出的宋亚平的新著《咸安政改那场轰动全国备受争议的改革自述》，就是能够以改革推动者和当事人反映改革历程的一部引人入胜的著作。

我国的改革由农村开始。农村改革解决了中国的“天”的事吃饭。当生存问题解决以后，发展问题迎面而来。改革30多年来，最大成就和变化在农村；最大的困难和问题也在农村这就是日益扩大的城乡差距引起的“三农问题”。

在我国，“三农问题”有着深刻的历史和体制根源。从1978到1988年可以说是农村改革和发展的“黄金十年”。自1980年代末至1990年代初，随着改革重心向城市扩展和大规模的城市化，城乡差距日益扩大，不仅长期潜藏的历史性“三农问题”凸显出来，而且“三农问题”又具有了发展时代的新特征。其突出表现就是农民负担高居不下，日益沉重，用时任共和国总理的朱基说的，已到了“民怨沸腾”的地步。曾几何时，中国农民为获得一块属于自己的土地而浴血奋斗，几经风险，但到了20世纪90年代末和新世纪初，却出现了大量农民抛弃土地，不愿务农。“谁来养活中国”又如一把悬剑高挂在中国人头上。正是在这一历史进程的临界点上，新世纪初，中央痛下决心决定进行农村税费改革，目的是减轻农民负担。

废除农业税，大得民心。但问题随之而来，最突出的就是长期依靠农业税费支撑的地方和基层治理体制面临严峻挑战。在历史上，我国是一个典型的小农－集权国家。无数个小农户基础上矗立着庞大的皇帝－官僚集团，由此带来的是小农民的沉重税赋。在传统中国，国家与农民的关系本质是税赋关系。历史上的重大动乱都是由“猛如虎”的“苛政”而引起。20世纪以来，为了实现国家整合和工业化，国家大规模改造农村，一个重要的举措是“政权下乡”，建立了一个庞大的基层政权体系，“吃皇粮”的人也因此成十、百和上千倍的增长。而在分税制条件下，这些人并不是真正吃的“皇粮”，而是农民税赋供养的“民粮”来自农民的“三提五统”和各种说不清、道不明的杂费。中央收取的农业税实际只占农民负担的十分之一。大量的农民负担是用于日益增长的地方性财政。所以，如果仅仅是改革农业税制，而不将供养地方财政的负担减下来，农民负担仍然难以减轻。在废除农业税以后，直接与农民税赋相关的乡镇机构改革因此提了出来，并成为农业税费改革成果能否巩固的关键环节。

乡镇改革势在必然，但真正要走出这一步却不容易。在我国，改革难，政治改革更难；涉及事的改革难，涉及人的改革更难。与改革农业税相比，乡镇改革难得多，因为它直接涉及到最为敏感的人事。特别是这一改革不可能象改革农业税一样，中央下一个命令即可办到。但历史总会寻找突破口。位于中部农业地区，也是“三农问题”最为突出的湖北省的一个县级区咸安，在全国率先拉开了乡镇改革的序幕。宋亚平作为当时的区委书记，也是改革的主要推动者，以《咸安政改》一书详尽和生动地记录了这一场改革的艰难历程。

咸安政改起初并无多少人知。但由于发韧于咸安的这场改革适应了农村税费改革要求乡镇改革的大趋势，因此很快为全国所瞩目。咸安和主持咸安改革的本书作者宋亚平也因此成为全国明星。照理说，宋亚平的名声已够大了，他因为咸安改革而成为“中国改革开放30年30名农村人物”获得者，是“改革开放30年，影响湖北30人”得主。但他为什么还要花费心血写出《咸安政改》这一30多万字的大著，来自述这场改革呢？其重要原因就是本书副标题所说的，咸安改革虽然是率先之举，同样也饱受争议。咸安改革的核心是做“减法”“减人、减事、减支”。做“减法”的改革历来比做“加法”的改革难，用学术语言来说，“存量”改革比“增量”改革难。因此，咸安改革一出台就受到争议。首先是被改革者的担忧。接下来是上级的质疑：乡镇机构是上级机构的“腿”，你将“腿”砍掉了，工作还如何落实？你要改，我就不给你相应的资源。这一手在依靠资源分配进行治理的当今，是足够令下级害怕的“杀手锏”。就连一向为改革摇旗呐喊的学者们，也有相当一部分人强烈担忧改革会否将农村公共服务也改掉？这一争论至今尚没有平息。宋亚平的著作则为我们理解咸安改革提供了有价值的权威信息。因为我们要推动改革首先必须理解改革，要理解改革就必须将改革放在特定的历史背景下去考察。

从宋著里，我们可以看到，历史给予改革者的条件是不充分的，甚至是十分苛刻的。当时，中央只是出台了改革农业税费的大政，提出了乡镇改革的思路，但对于依靠农业税费养活的乡镇机构和人员如何改革并没有一个明确的说法，更没有相应的制度安排和财政支持。咸安改革要巩固改革农业税费的成果，让农民的负担真正减下来，就只有从乡镇机构改革入手，将那些依靠收取税费为生的机构和人员减下来。这是不得已之举，也只有改革的主导者自身才能体会个中甘苦。从趋利避害的一般人性看，谁不愿意避重就轻，避难从易呢？但历史没有给宋亚平这一条件。做“减法”是他在有限条件下的必然选择。更重要的是，咸安改革并不只是做“减法”，改革的附带效应大大超出改革本身。一是提出“以钱养事”的思路，改革只是减去不适应农村改革的人和事，而农村发展最需要的公共服务的人和事，不仅不减，还要加强，只是这种加强不是走老路简单地增加人和机构。这与后来中央关于乡镇改革重在转变职能的方针是一致的。二是实行党政合一，以民选官。这更是对现有体制的一种结构性突破。如果说做“减法“的改革是一种不得已的地方之举的话，那么，后两个方面则更具有普遍性。这也是咸安改革虽然饱受争议但仍然广为关注的重要原因。从宋著里我们可以看到这样一个路线图：先是面临的困境，而后是具体问题的破解，再是改革体制的举措，只有通过体制性改革，才能解放生产力和改善民生，消除产生问题的根源。这是宋著给我们理解改革提供的重要启示。

宋亚平被视之为与吕日周、仇和齐名的改革家。但与一般改革家不同的是，宋亚平还是一个学者型的改革者。虽然他在改革时，并没有想到他会创造历史和进入历史，但是他的历史学博士经历和思考型官员，使他对改革的必然性、艰难性和复杂性有一般改革行动者所没有的独到洞见和充分准备。该书不是一般的自述，而引用了大量的第一手资料和数据。如书中提到，1999年，在咸安区地方一般性财政收入中，农村税费占到59%。为了收取税费的成本占三分之二。该书没有空谈改革，而是用一组组数据和一个个个案来论证改革是大势所趋。在中国，做学问的和做官往往是两股道上跑的车，各说各话，而通过《咸安政改》一书，我们看到了学者和官员的有机结合。作者比一般文人的“文气”少些，这使他能够具有大刀阔斧的改革魄力；比一般官员的“官气”又少些，这使他能够对改革进行整体系统谋划，而不是图一时痛快。更重要的是，我们通过这本书，可以看出“执政为民”的胸怀和意识。如果没有强烈的“为民”意识，谁愿意甘冒风险去得罪大权在握的“官”，而去想方设法将区区小民的沉重负担减下了来。

所以，《咸安政改》一书不仅仅是展示了咸安改革的历程，而且为我们提供了改革为民的思想财富。这部书必然会以其特有的魅力载入中国改革伟大进程的史册！