吴晓林 左高山：协商民主理论与中国民主政治发展

[摘要]从“结构-功能主义”视角来看，协商民主理论对于中国民主政治发展具有积极的推动作用：首先它能推进政治结构分化，提升政治主体能力；其次是扩大公民有序参与，再造政治运行过程；再次是有利于提升公共政策理性，推动政治关系和谐。与之相应，协商民主理论对中国政治发展也存在至少三个漏洞：在结构上，可能被借用为政府扩张的动因；在过程上，可能被稀释为无果而终的对话；在政策上，异质为“强势集团”为自身争取政策利益的“白手套”。要发挥协商民主理论对政治发展的促进作用，需要做到：盘活体制内的政治存量，提高政治主体协商职能，培育公民社会，促进社会协商“结构增长”；通过“赋理协商”和“赋权协商”，实现利益有效表达与利益综合的有效衔接；开放媒体和社会监督，建立健全协商制度程序。现实情况下，政治过程的各个环节中浸润协商理念比单纯地追求协商实践形式更加重要。

[关键词]协商民主；结构分化；公民参与；政策理性

现代政治发展的前提是具有一定的民主载体和民主存量，民主政治的进步则是政治发展的核心内容。政治发展不是简单的结构衍生和制度更替，也不是简单的模式选择和功能强化，而是指向于“民主法治”、“有序参与”和“有效治理”的全方位现代化变迁过程。通过比较不同政治系统的结构和功能，阿尔蒙德提出“政治发展就是在社会经济现代化较为广泛的环境中已经发生和正在发生的一系列相互关联的政治系统、过程和政策的变化。”[1](P418)结构、功能、价值都是政治发展的有机变量“结构与功能对应”、“功能与过程对接”、“程与价值耦合”是民主政治发展的基本要求。20世纪80年代以来，为弥补“竞争性民主”的缺陷，协商民主理论正式进入政治学视野，不论是从“雅典式直接民主”复兴的角度背书也好，还是就公共领域的形成以及公共意志的集合论证也罢，协商民主在20多年间似乎已经占据了对“竞争民主”的优势。在中国，当大多数知识分子亲近“自由民主”，并以之为民主政治发展方向时，面对复杂的社会现实却步履维艰。协商民主似乎为中国政治发展提供了另一种选择，自2001年来俞可平、陈家刚、林尚立、李君如、陈剩勇等陆续翻译、撰文引进和提倡协商民主理论。特别是2004年在浙江大学举办的“协商民主理论与中国地方民主的实践”国际学术研讨会和中央编译局2006年出版的“协商民主”译丛，更在中国学术界掀起了研究“协商民主”的高潮。尽管协商民主在理论和实践中还面临不少困境，但是仍然能够契合中国现实，促进民主政治发展。

一、协商民主理论对中国政治发展的积极作用

1．协商民主推进政治结构分化，提升政治主体能力。

政治结构的分化是政治发展的重要特征，阿尔蒙德认为：“政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”[1](P81)这实际上表达了两种意思：一是出现新的政治角色，二是政治主体能力提升。新的结构必然承担新的功能，通过权力边界的划分确定新的政治关系，通过政治过程的再造增强政治系统的能力，这才能促进政治发展。协商民主理论的提出，着眼于提升民主实现的程度，不但有利于承担或涉及协商职能的专门组织、公民团体出现，更有利于重构政治关系，强化政治主体能力。特别是在后发展国家，在直接选举进展缓慢、政府供给能力不足的条件下，国家的合法性就越与协商相联系。

协商民主主张公民平等参与，就公共事务理性交流、争辩、协商，最终形成符合公民意志的决策。“当每个人参加政治交流，组织利益集团，参加投票或交纳捐税时，他就从非政治角色转变为政治角色。”[2](P6)在我国，协商作为一种政治手段先发于竞争性选举的形成，产生了制度层面的“政治协商会议”机构。主要承担党派、界别组织间重大事件和重大问题协商功能的政协组织，虽然不具备直接决策的权力，但是作为一个稳定的决策前“协商”机构，还是在结构上长期存在并发挥功能的。在基层，协商作为一种民主形式促使政治交流不断增多，公民角色被拓展到选举以外。浙江温岭就引入了“民主恳谈会”这样的制度，成为决策之前一种民意集中机构。[3]类似的经验还有“一事一议制度”，把涉及村里的重大事情(主要是农村公共物品的提供)，先由村“两委”会集体讨论，确定议题或提出初步意见后，再交给村民代表进行“一事一议”，由村民代表讨论决定，这些措施都弥补了“村民自治=村民选举”的缺陷，村内协商独立成为新的民主结构，村民也从“选举动员”型身份扩展为“协商参与型”身份，并从偶然身份向常规身份转变，村民的公民角色常态化了。同时，越来越多的网民可以突破时空限制，通过网络表达民意，逐渐形成影响决策的“虚拟组织”，通过网络成为参加政治交流的“网络公民”，这些都形成了新的公民角色和结构。长远来看，政府对网络民意的重视，特别是网络民意结合政治权力转化为现实政策的成功案例，也必将鼓励网络公共领域和公民角色继续存在和发挥作用。总而言之，基层和网络推行协商与对话的实践，将抽象的“协商”转化为现实的“机构”、“组织”和“公民角色”，各种力量被整合进政治系统的同时，政治输入结构分化不断合法化。

2．协商民主扩大公民有序参与，再造政治运行过程。

在阿尔蒙德看来，任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次。[2](P16)协商民主一改原来“谋权”的政治过程，转向“谋事”、“谋公意”，促进政治过程的“三化”变革：一是伴随政治文化世俗化而来的公民参与扩大化，二是伴随政治结构分化而来的政治系统重心下移化，三是伴随政治社会化而来的政治交流双向化。

协商民主能够扩大公民参与。“无论是初期的民主政治，抑或是转型期的民主政治，还是成熟的民主政治，都有一个共同的核心，就是公民参与”。[4](P10-11)协商民主的特点就是通过公民参与，形成解决问题的决策，这个过程与政治文化世俗化的过程是共谋共生的。功能-结构主义视野中的政治发展是政治结构分化和文化世俗化共同作用的结果。协商民主本身就是公民与公民、公民与政府等组织间的交流协商，公民参与是一个必要条件，它促使公民参与合法化、现实化，扩大了公民通过自身改变环境的机会“，公民参与的经历促使他们具备了以后继续从事公民参与的良好心态”，[5](P45)从逻辑上看，协商民主扩大公民参与，公民参与加快政治文化世俗化，反之亦然，这是一个良性循环的过程。

协商民主推动政治重心下移。当代中国建设人民民主的社会基础，可以从两个方面来认识：一是从国家政治生活的层面，民主也是国家与社会的关系状态，在社会的基础的条件下，民主政治就变成国家政治生活领域的独角戏了。二是从社会参与层面，离不开人民的广泛参与。在大多数情况下，民主建设被局限在国家政治生活领域；在少数情况下，以大规模的群众运动来弥补社会参与的不足。[6]换言之，当代中国的政治重心还在政治体制以内。理论上统一在一起的国家权力与公民权利“，在实践上经常处于分离状态”，[7]协商民主充当了衔接二者之间的桥梁，与自由主义理论关注政治产出(社会福利)不同，协商民主关注政治输入(公民参与)，合法性被视为公共协商的结果。[8]协商民主“敢把皇帝拉下马”，使得“旧时王谢堂前燕，飞往寻常百姓家”，在纵向上将国家政治民主链条向下延伸，在横向上扩大了社会民主关涉的领域，加固和扩展了民主政治的社会底座，促使政治系统从权力中心主义张目下视，重视来自社会基层的主张，提高了利益表达的分量。

协商民主促进政治交流双向化。政治交流是一种基本的体系功能，它会对政治文化政治结构的维持与改变产生许多结果。[2]协商民主是一种双向交流和多方互动的政治过程，公民透过协商参与意见表达，民意集中，形成基于公民参与的社会化；政府透过协商进行意见综合，重心下移，形成精英人物与公民互动的社会化。从政治过程来看，协商民主促进政治交流从单向走向双向，实践过程中的社会化有利于这种趋势继续保持和延续。首先，公民通过协商进入政治体制，使得民主成为一种基本的生活形态。其次，协商民主促进公民与政治系统的信息交流，促使政府将协商视为掌握信息和提供服务的渠道，也促使公民理解政府立场。协商民主促使政治主体直接面对面交流，实现双向交流。再次，各种政治力量之间的良性互动是民主政治发展的重要动力。各种社会政治力量之间建立起良性的政治互动关系，才能避免出现政治失序状态，避免民主政治发展进程被打断，出现政治衰败状态。[9]

3．协商民主提升公共政策理性，推动政治关系和谐。

协商民主提升公共政策理性。在中国，公共政策是否合民意的判定大多是基于事后的满意度和效力，缺乏事前的民意调研和民意基础。政策的合法性来源于事后的“政策收买”而非事前的“意见综合”，这显然是不理性的，因为它一方面忽视了公民平等参与集体决策的权利，又否定了公民影响政治过程的能力。此外，在这个承认个人偏好和个人利益的社会里，没有协商的决策过程和政策产品，往往被政策专家打着尊重个性的旗号给扭曲了，因为“社会政策的个人主义天生是双重标准的，它可能被用来控制个人以便使他们遵从由专家和政策制订者确定的原则”，[10]决策被按照少数人的意志随意处置和操纵，只为部分人服务，个人偏好被他人代理了，服务于公共利益的政策被圈定了。而协商民主却“是实现公共利益最大化的政策过程和活动”，[11]“要求公民们通过阐述政策受众可能接受的理由来证明政策有理”，[12](P52)“通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策”。[13]在这个过程中，“理性具有超越个体自我利益与局限的优势”，“打破专家等对知识的垄断，将技术置于民主控制之下”，[14]把私利提升为公利，形成服务于公共利益的政策结果。

协商民主推动政治关系和谐。政治是许多关系中的一种关系，[15](P24)因为其在价值分配中处于权威地位，政治价值如何取舍、利益如何分配、关系怎样平衡，都对政治关系的和谐起着至关重要的作用。当前中国改革日益深入，经济成分、社会组织形式、阶层结构和价值观念日益多元化，“在经济发展的过程中，阶层分化所产生的深层次矛盾开始暴露出来，阶层自我意识增强”，虽然“团结合作是主流”，但是“对抗性和非对抗性矛盾并存，后者居主导地位”，“利益不协调是阶层矛盾的主要内容”。[16](P21-22)“和谐社会的政治关系应该是少数服从多数、多数尊重少数。前者是民主原则，后者是人权原则”，[7]“这些都要求政治体系为之具备足够的容纳能力，提供更多的化解渠道。

协商民主有利于畅通民众政治参与渠道，扩大有序政治参与？？缓冲不同利益群体要求”。[17]协商民主在理论上尊重少数“基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的”，[18]能够充分考虑少数族群和边缘群体。[14]正如罗尔斯所言：“所有的社会基本的善---自由和机会，收入和财富及自尊的基础---都应被平等的分配，除非对一些或所有社会基本善的不平等分配有利于最不利者”，[19]协商民主的决策形式，不存在特殊成员或组织的利益具有凌驾于其他参与主体利益之上的优先性，[20]少数族群的利益不再被投票式决策排出，反而在协商中被彰显、被重视、被保护，使得经济利益在社会范围内得到合理分配，在尊重弱势阶层的基础上，将“社会的经济福利、安全、自由”等政策结果倾斜性地向他们分配，缩小各阶层和群体之间的经济差距，能够增加政治关系和谐的因素。

二、协商民主理论对中国政治发展的悖论

从理论上看，协商民主固然是我国政治发展的一个生长点，现实中也确实在一些地方得到了有效实践。“然而对任何事物的迫切愿望和追求，都有可能把这一事物理想化，从而疏漏了对它固有缺陷的关注以及应有的心理上的防范和制度上的限制与弥补”，[21]我们还应该看到协商民主在政治发展中也具有消解发展效度的悖论。根据阿尔蒙德结构-功能主义的解析方法，这里提出三个疑问：

1．结构上，协商民主能否被借用为政府扩张的动因？

应该讲，随着社会公共事务的日益复杂，政治变迁的总体趋势是“朝着更平等、政府职能更多和国家规模更大的方向发展”，