毛寿龙：政治发展中知识与实践的制度基础

一，设计的还是演进的？

二、知识与实践：封闭的判断

三、从封闭到开放

四、知识走向实践的途径

五、在开放中发展：村民自治的经验

知识在人类社会中的发展越来越重要。世界银行1998/1999世界发展报告就是以《知识与发展》为主题 。联合国开发与计划署1999年人类发展报告《人道与全球化》在探讨全球化与人类发展之间关系时也有一章探讨"新技术与全球性的知识竞争"。 国内外对于知识经济的倡导，国内对于科教兴国的热情，都说明人们越来越重视知识。看来，人类已经进入了知识时代，在经济方面尤其如此。

但是，在政治发展方面，似乎还不能说已经进入了知识政治的时代，因为人类似乎对政治领域的知识还缺乏足够的重视，缺乏起码的信心，许多国家的政治发展似乎还在强力中博弈，在黑暗中摸索。本文将讨论三个问题和一个主题：政治制度可以运用知识设计吗、什么知识有利于政治发展，以及谁有权决定开发与运用什么知识。一个主题是，在开放性的制度空间内人们自由选择开发和运用适当的知识发展政治制度，知识将得到最适当地开发和运用，并平稳地促进政治发展。

一、设计的还是演进的？

知识与权力的关系及其对政治发展的作用，并不是一个崭新的话题。自古以来，人们希望知识与权力相结合。在古代社会里，"哲学王"、"内圣外王之道"等概念和思想，都是这一理想的理论表述。这一理想发展到现代，变成了专家治国论的思想，认为拥有各方面知识的专家，可以取代政客，保证公共政策的质量，解决所有的公共问题。但有必要指出的是，这些理想所说的知识与权力的结合，实际上是知识与专制权力的结合。理想是美好的，但现实往往是残酷的，知识与专制权力的结合，往往貌合神离，在绝大多数情况下，知识往往只是专制权力的外衣，专制权力需要的是愚昧，而知识往往是专制权力的大敌，是专制权力控制和镇压的对象。

但是，知识能够有益于民主政治发展吗？在政治发展过程中，人类的知识是否可以与权力相结合？知识是否能够取代权力而为政治发展作出贡献了呢？人类社会能够进入知识政治时代吗？

这些问题似乎还没有现成的答案。回答这一问题的角度可以有两个，一是实践性的，二是学理性的。在实践上，我们将探讨美国和英国的经验，以及中国所面临的问题。然后在理论上探讨这些实践的理论基础。

一般认为，美国的经验是系统设计的范例，是人类成功运用政治学知识促进政治发展的实例。在系统讨论和设计美国的政治制度时，美国政治家汉密尔顿提出了这样一个问题："人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织?quot;

对强力和机遇的怀疑，对知识的信任，使得美国人有机会在建国之初就开始系统地思考并设计美国的政治制度，这一制度安排到目前为止已经延续了200多年，经受住了各种各样的考验。美国在20世纪成为世界上最强大的国家，并且国家的强大，并没有牺牲个人的自由与权利，相反，恰恰是个人的自由与权利，为国家的强大提供了强有力的基础。这有许多原因，运用适当政治学知识，设计适当的政治制度，显然是非常重要的原因。《联邦党人文集》集中地体现了美国政治制度的知识基础。而托克维尔的《论美国的民主》则从地理条件、文化条件以及制度规则的角度，探索了美国民主政治制度的基本原理。美国所创造的全新的政治制度，恰恰就是适当运用全新的政治科学理性设计的结果。当然，这一设计并不是纯粹全新的，它的成功有其美国独特的地理条件和乡镇自由的文化传统条件，还有美国当时独特的政治权力博弈格局的条件。但无论如何，至少从比较的眼光来看，美国的政治发展在很大程度上运用了新的政治学知识，超越了机遇和强力的束缚。显然，就美国的实践来说，深思熟虑和自由选择，可以取代机遇和强力，来决定自己的政治组织。根据这一经验，人类政治发展的道路可?quot;逐步以治世的科学取代民情的经验，以对民主的真正利益的认识取代其盲目的本能；使民主的政策适合时间和地点，并根据环境和人事修正政策"。

不过，美国的经验是否可以普遍使用呢？实践似乎否定了这一答案：许多发展中国家如墨西哥、巴西等拉丁美洲国家的实践表明，美国宪法拷贝到其他国家后，带来的往往不是政治的发展，而是政治的衰败。于是许多人又认为，美国的经验只是一个特例，它有许多特殊的条件，政治制度的发展只能依靠演进。

除了设计之外，自然演进也是可能的。自然演进的特色是，通过政治权力的不断博弈，通过每一个政治事件的解决，逐渐形成一项一项的有利于政治发展的制度安排，最终实现政治发展。这是英国的经验。当然，英国的经验也并不是只有演进而没有知识的成分。实际上在每一项制度安排的发展过程中，除了政治权力的博弈之外，知识并非没有起任何作用。但至少从比较的眼光来看，英国政治制度形成的时间很长，是逐渐累积起来的，因而可以看作是演进的典型。英国的经验表明，政治制度可以通过演进而得以发展。

但是，英国的经验似乎也不具有可普遍性。世界上许多国家的政治制度都是演进的，尤其是许多发展中国家，都有悠久的文明历史，但是在当前，这些国家都面临着严重的政治衰败，至少是政治发展的任务还任重道远。这说明，仅仅依靠强力的博弈，并不一定能够自然而然地导致政治发展。何况，对于许多发展中国家来说，再等上数百年来学习演进，恐怕也是人们所无法忍受的。对中国来说尤其如此。

有关美国经验和英国经验的讨论，实际上隐含着这样一个理论问题：建构理性主义与演进理性主义之关系的问题。对于建构理性主义来说，制度完全可以重新设计，彻底改造。计划经济就是这么建立起来的。但是，对于演进理性主义来说，制度是不可以设计的，人们对现有的制度连理解都很困难。市场经济就是一种演进扩展的秩序，它对于人类的经济生活有着巨大的影响，但是人类一直到最近几百年才有所认识，而许多社会的人则在吃够了计划经济的苦头之后，才明白市场经济的好处。

对于经济体来说，市场经济的确可以通过演进得以发展，因为在市场经济中，每一个人都是平等的，其交易是自觉自愿的、双赢的，这样演进的秩序能够为人类发展作出贡献，而建构理性设计的计划经济，由于缺乏足够的理性基础，不仅不利于发展，而且还给人类带来了20世纪最大的灾难。

但是，对于政治制度来说，如果任由其演进，除了极个别的例外，很可能是由强权来决定政治游戏的规则。这样的演进，往往不是导致某个统治集团或个人一统天下，就是导致天下大乱，陷入有组织的战争状态，由于一统天下的格局也不是稳定的均衡，政治演进的历史就变成了治乱循环的历史。在这两种结果之外，政治妥协是可能的，民主政治是可能的，宪政制度是可能的，共和制是可能的，分封制也是可能的，但是更多的结果很可能是高度中央集权的政治制度，以及周期性的动乱。因为现代政治学研究已经表明，如果没有适当制度平台，政治妥协在博弈论上不是一种均衡博弈，它是很容易被打破的均衡；民主政治很容易退化为暴民政治，进而走向专制统治；宪政制度下的统治权力也很容易突破宪政的界限；而共和制往往变成名义上的；分封制则不是重回中央集权，就是陷入有组织的战争状态。历史演进的事实也在很多程度上证明了现代政治学的研究结论。

因此，在民主政治制度的发展，只有权力的博弈，没有政治知识的参与，尤其是没有在立宪层次上进行分析、设计，除了个别的例外，其发展是极其困难的。美国政治学家奥斯特罗姆教授的分析表明，美国的政治也在从三权分立的政府走向国会制政府，本世纪初开始又变成了总统制政府，并且作为联邦制的美国已经大大中央集权化了，全国政府的作用已经渗透到了各个方面。 这是一系列政治事件背景中一次次的政治权力斗争演进的结果。如果没有奥斯特罗姆等学者所重新开发的政治分析的知识如复合共和制的政治理论、民主制公共行政理论以及相关的联邦主义的理论，人们不仅认识不到这一问题，而且还以为政治?quot;发展"，而过去的三权分立制度已经过时了，现在是行政国家时代，即使人们已经饱食了行政国家的苦果，但还只是认为这是因为我们有关行政国家的知识还不完善。与此相似，如果没有弗里德曼、哈耶克、布坎南等学者的努力，人们现在可能还在相信政府应该积极地干预一切，而这种所谓的积极干预，导致的却是消极的结果。在本世纪，人们说，小政府时代结束了，大政府时代到来了。这样的声音，到了80年代还不绝于耳，人们在享受政府所提供的免费福利的同时，没有想到，自己正在埋葬现代文明繁荣的基本的制度基础：市场制度和限权宪法制度。

因此，本文的观点是比较折衷的。演进论太悲观，而设计论则太乐观。折衷的理论应该是一种有关适当的制度设计的理论，或许可以叫做"制度理性主义"。 制度理性主义虽然介于两者之间，但并非是无原则的折衷。

制度理性主义假定，人是理性的，并且想要理性的，但所拥有的理性是有限的，人想要拥有和利用更多的知识，但是人所拥有的知识是有限的，人所能够有效运用的知识也是有限的，而且所运用的知识可能还有一定的危险性：犯错，付出代价。但是，知识总是多一点是一点。

作为整体的社会政治经济制度，我们难以有全面的知识，但是对于局部的知识，对于局部的制度设计，我们完全可以经过努力，并经过试错，根据他人的经验，利用所开发和学到的较多的知识。由于每一个的知识的局限，我们需要一个比较适当的制度，来鼓励人们用足有限但宝贵的知识，开发更多的知识。个人开发和使用知识的能力有限，但是适当的制度可以使这种能力放大，个人拥有和能够使用的知识是有限的，但是适当的制度可以增加知识量。

那么，什么样的制度最适当呢？具有市场特征的制度，显然最好。简单地说，知识的开发领域，应该是一个自由开放的领域；知识的使用领域，也应该是自由开放的领域，并且这两个领域应该有所区分，不能用使用领域的标准，来干预自由开放的开发的领域；自由开发的领域，也不能以开发的标准，去干预自由开放的使用领域。即使有人要资助自由开放的开发和使用领域，也需要小心避免因此而干预这些领域的知识开发和使用。显然，有关政治发展的理论和知识的开发和使用也应该是这样的。这一问题可以归结为知识与实践的关系问题。

二、知识与实践：封闭的判断

知识多一点是一点，因为知识是宝贵的，稀缺的。但是否所有的知识都有利于实践，即有利于一个国家自由、民主、宪政、共和制度的发展呢？不见得。在封闭的制度环境里，许多实践证明不利于政治发展的知识会大行其道，许多实践证明很有用的知识，很可能被滥用，未必一定有利于发展。

比如说，有一种政治学知识认为，民主不利于发展，专制有利于发展，为了发展可以不要民主。根据这一建议，不要民主的结果很可能就是赤裸裸的暴政，即使有发展也是不稳定的。与此相对立的知识是，民主即使不利于发展，也是暂时的，专制即使有利于发展，也是不可持续的。为了可持续的长期发展，有了这一认识，民主就会逐步得到发展。即使在发展初期，民主只是形式，但经过一定的努力，形式上的制度在特定的条件下也会"弄假成真"，或者成为真正起作用的制度规则。

民主是人民当家作主。根据这一知识去努力，往往会使得实际的民主政治因为交易成本过高而不现实，民主往往成为现代独裁者行使其独裁的工具。许多国家民主的实践表明，高调民主知识导致的往往是高度的专制。相反的知识是，人民不可能当家作主，可行的民主是，公民能够通过特定的机制，最大限度地实现自主治理，并有效地使政府官员对公共利益负责。根据这一知识，政治制度就会设计得比较现实可行，独裁者反而没有机会滥用民主。

宪法就是根本大法，是统治者意志的表现。根据这一知识设计政治制度，政府权力和行为规则往往有助于统治而不是有助于民主，有助于统治者的利益而不是有利于公共利益。相反的意见是，宪法是界定政府权力和行为的规则，是确立操作性规则之规则。它由人民制定、政府执行和遵守并且政府不能更改的政治制度安排。这是宪法的基本精神。有了这一精神，没有宪法也有宪法，这就是不成文宪法；没有这一精神，有了宪法也就等于没有宪法，载入宪法，也不等于就是宪法原则。利用这一知识，政治制度将控制统治者的权力，保护公民的权利，并使统治者的权力向公民的权利负责。

总的来说，极权的民主观不利于民主的发展，而以自由、共和、宪政为基础的民主观才有利于民主的发展。