周毅之：从韦伯关于官僚制的苦恼议及治理理论――以非人格秩序神话背后的真实故事为观察点

内容提要 现代民族国家是由普遍理性哺育成长并以权利平等的名义走上历史舞台的。这里存在着无法破解的形式与事实的对立、普遍和特殊的对峙、抽象和具体的对抗。非人格秩序的神话以及韦伯对非人格秩序范例的官僚制所产生的苦恼，就是这种对立、对峙和对抗的结果。但韦伯式的苦恼只是一种面对形式分析中的悖论产生的浅表层面的不安，而生活真实中的故事则是政府被俘获和役使，官僚制“钢铁外套”不过是社会强势集团合身的技术工装或政治礼服。这一真实故事的情节在治理、善治的形式外套中同样继续，“元治理”困境即为明证。

关键词 非人格秩序官僚制治理理论

本文所述的非人格秩序，主要是指工业化背景中坐拥形式合理性权威的秩序，是由工具主义所论证并进而造就如马尔库塞所称“单面人”现象的权威化的秩序，而不是指前现代的神学秩序。由于这种秩序特别典型地体现在科层式的官僚制中，所以在本文中尤其特指被韦伯论证的在官僚制中的技术合理性秩序。现在的人们久已对官僚制这件“钢铁外套”愤愤不平，对这种官僚制的独立性深表憎恶，视之为以理性的名义使人遭受蒙昧和奴役的技术神话。所以，人们在谈论哲学时热衷于使之“祛魅”，瓦解其神话化的性灵，促使其“碎片化”；在谈论政治时则热衷于打破其独立性壁垒，寻找“最小政府”的当下乌托邦，或代之以政府和社会合作的“善治”。但是，生活并不理会这些用辞句反对辞句的言说，生活中的故事要比书斋里的逻辑更为鲜活，当学者们为官僚制独立性、为“钢铁外套”而苦恼时，真实的故事却是政府早被强势集团所俘获和役使，“钢铁外套”不过是这些集团合身的技术工装或政治礼服，在这个僵滞的形式里面实际展开着的是无比生动却常常令人憎恶的情节。因为这个故事与韦伯关系最密切，所以我们从韦伯和他的官僚制说起。

韦伯被迫面对“官员统治”、“灵魂分割”的苦恼

19世纪末，现代民族国家开始越出制宪时期而转向公共管理时期，因而放弃了近代的民主政治理想，转向了管理的科学和技术，理性主义从理想原则转向了科学原则，官僚制也由此开始在技术合理性的框架中获得说明。这一论证的任务是由马克斯？韦伯完成的。但在韦伯之前，莫斯卡(GaetanoMosca)和米歇尔斯(RobertMichels)已经作了过渡与铺垫。然而，实证主义的平庸限制了他们创造能力的发挥，分散性技术事实的说明不能解决官僚制的必然性问题，也无法冰释近代以来的对官僚制的伦理学批评。而马克斯？韦伯则突破了莫斯卡和米歇尔斯的方法论限制，在科学理性主义的意义上完成了对官僚制合理性的说明。

官僚制理论在韦伯的现代化理论中居于中心地位。“作为技术中心的科层制以及它在当代社会中不可遏止地增长”，是韦伯理论中“最广为人知的一面”。韦伯认为，官僚制的发展程度“给国家之现代化提供了决定性的尺度”。在韦伯看来，欧洲现代化的过程，也就是西方理性主义在其中推进社会发展，从而日益实现生活“合理化”的过程。“科层制在所有这些不同的意义上都是‘理性’的范例。韦伯称科层制为‘特别理性的’，因为对其控制有知识的尤其是专门知识的根据；因为它有规定清楚的权限；因为它按照理智上可分析的规则而操作；最后因为在技术上它有取得最高成就的能力。这些‘理性’的特点保证科层制在技术行为上具有胜过其他行政形式的优势，其程度同机械与非机械生产形式的区别一样大。”所以，韦伯认为：“它的发展是在西方国家的根基部分进行的。在其他条件都相同的情况下，倘若从技术观点来看，官僚管理制总是最合理的形式。那么民众管理的需求会使它在今天成为完全不可缺少。要么是采用官僚制，要么是削弱行政管理，否则别无选择。”

这种被描述为拥有最高技术优势的“理性机械”式的官僚制，它的最基本点，即是组织内成员对于非人格秩序的服从，而且仅仅是对这种非人格秩序的服从。这种否定了人格特性的非人格秩序的权威，具有排斥任何情感因素和传统因素介入的外在形象，是一种以精确计算的知识体系为基础支撑的权威。除了在技术上或通过技术方式可以获得精确论证的合理性外，韦伯不承认任何在价值规范或信仰权力上的合理性。他承认行动者为论证自己的优越性和追求价值的方式方法可以通过技术的途径，因而这只能是仅仅可算作合理性的方面。所以，可精确计算和检验的技术合理性乃是韦伯组织理论非人格秩序权威的核心，官僚制乃是这种技术合理性的最高范例，它被证明比任何其他组织类型都可以在技术上取得更高成就，同时也被证明可以抽象掉各种世俗的利益杂质、实现纯净价值中立的非人格秩序权威。但是，包括韦伯自己在内，很快就发现这种作为技术合理性最高范例的官僚制，其理想类型和现实状态存在着极大的距离，或者可以说是无法弥合的矛盾。如批评者所言，韦伯的现代官僚制论证具有制定理想类型理论的特点。他以一种德国式历史哲学的方式来说明官僚制的必然性。而在现存事实中，理性官僚制却是沾满世俗杂质，常常面目可憎。英国社会学家马丁？阿尔布罗认为，对韦伯理性官僚制概念首加质疑的代表作，是默顿(RobertMerton)的短文《官僚制的结构与人格》。默顿认为，强调行政中的精确性和可行性，会导致自我拆台。统治，本来是被用为达到目的的手段，但它却可能自身就成为目的。官僚制的等级晋升阶梯，可以促使官员越出其被认为应当具备的德行――谨慎、守法、循规蹈矩――的界限。由相近的工作条件所决定，官员们形成了一种群体稳固性，它导致对必要变动的对抗。在要求官员服务于公众的地方，支配其行为的非人格化规章，却可能引起与公众个人的冲突。默顿在这里显然是从效率的角度来观察现行官僚制悖论的，在这一观察中，他指出了官僚制对抗外部必要变动的“群体稳固性”。这就是困扰20世纪政治界的官僚制独立性问题。

韦伯的理论是一个庞大而复杂的体系。当他精心论证了官僚制的技术合理性的时候，他已经预见到默顿所指出的官僚制“群体稳固性”的危险，并千方百计设置对官僚制的限制。在《经济与社会》等著作中，韦伯强调官僚制的工具优势，有如工业机械一样，官僚制这种“人的机械”扩大了人的能力，增加了人在逐渐复杂的社会中达到目的的可能性。而在他的其他许多政论中，作为自由主义政治家的韦伯则强调官僚制作为独立的、具有自身特殊价值和影响各种社会目标的社会政治力量，这种力量有如工业机械对人的奴役一样，也能够使人成为其附庸，形成对于社会的奴役。他以德国和俄国的官僚制为案例作了分析，认为虽然从理论上说官僚制是非人格的组织部门，但是实际上在这些国家已经形成了政府中的独立群体，其拥有自身的特殊利益、价值和权力基础。官僚制的这种独立的利益存在，在于它维持并扩张着自身的行政地位和行政权力。它自认为(也时常被认为)“政治中立”，能够摆脱政党偏见，从而拥有解释民族利益的卓越资格。同时它的权力还在于拥有知识和经验，一是通过专业训练得到的专业知识，即广义上的“技术”；二是官场知识，即关于行政的具体知识和经验。本来，上述两点可以使官僚制成为特别有效的技术工具，但是这些优势又常常由于在“官方机密”的借口下“暗中行事”，实际成为政府中的官僚用来巩固自身作为特殊利益群体的力量，并对民主社会实行“不合法僭越”。韦伯在《重组的德意志中的议会与政府》(1918年)这篇关于官僚制自主性扩张的重要政治论战性文章中，指出德意志国家中官僚制已产生了一种特殊的“官员统治”。这种“官员统治”是在俾斯麦政府中膨胀起来的，从而使德意志衰落为一个政治上一无是处的民族，其中非官僚阶级的活力根本不足以表现自身在国家中的存在。为了防止这种“官员统治”的发生，韦伯在多处设置过对官僚制的限制，比如罗马执政官式的和英国内阁式的会议制、美国参议院式的会议制、行政权分割和相互制约、非专业行政人员的介入、直接民主制等。他尤其看重的是代议制，认为这是制约官僚制的最主要的出路。但是，韦伯所热情追求的这种代议制的作用，在俾斯麦及其后的德国政府中荡然无存。即使在英、美这样具有议会制传统的国家，“恺撒主义”问题仍是有增无减。这种困境使韦伯深陷于对官僚制的苦恼。如果说上述内容是政治自由主义者韦伯的苦恼的话，紧接着还有一个哲学家韦伯的苦恼。因为官僚制的合法性是从他的生活合理化的理性原则中获得论证的，因而是一个纯净的非人格秩序的权威体系。他很快发现对生活在尘世中的人来说，这个体系竟是一件“钢铁外套”。伊斯拉厄尔引述了韦伯关于这一矛盾命题的典型陈述：“集中的精神是一架无生命的机器。仅此一点便迫使人为它服务并如此支配性地决定其劳动生活的日常状态，就像这种情况在工厂里实际发生的那样，集中的精神也是这样一种活的机器，这种机器表现为官僚制，这种官僚制具有对其所肩负的专业劳动加以专门化、具有其权限的规定、其规章及其等级制度划分的服从关系。在与死机器的联盟中，它在工作中必然炮制出未来那种顺从的外罩。也许有朝一日，人们会像古代埃及国家中的农民那样被迫无奈地使自己顺从地进入这一外罩之中，如果对他们来说，某种纯技术上看来是好的，即是说某种合理的官僚制管理与供应，是那种应该决定其各种事情引导形式之最终与唯一的价值的话。因为官僚制之做出这些有着与任何其他的单位结构根本无法比拟的、极大的大同。”这段陈述透露出韦伯内心的极度矛盾。他无法不钟爱“无可比拟”的官僚制，但这种体系却可能成为迫使人们顺从的“钢铁外套”。他有理由担心，对于这一文化发展的“最后的人们”来说，这样的判断会成为真理：“毫无精神的专家”、“毫无感情的享受者”。于是他又说：“至此，中心的问题并不是我们如何进一步发展和推动它(指官僚制――引者注)，相反，却是我们如何反对这个机器，以维护人性免受灵魂的分割，免受普遍的科层生活理想的支配。”至此，人们看到了另一个韦伯，一个为自己所论证的官僚制而频频苦恼的韦伯。人们似乎感悟到一种把巨灵从神灯中释放出来而又无法驾驭它的苦恼，以及韦伯之后的人们对这一巨灵的诅咒。但事情是否真的到此就算了结了呢？

神话的背后是政府被俘获和役使

其实事情并非如此简单。韦伯式的苦恼只是一种浅表层次的不安，是一种面对形式分析的悖论而产生的忧伤。在生活的真实当中，官僚制并非因韦伯而从神灯中被释放出来，也并非如神话中的巨灵那样特立独行、法力无边，甚至其只不过是社会强势集团手中的一个玩物而已。当这一巨灵的诅咒者们在抨击坐拥“官员统治”的官僚制独立性即默顿所称谓的“群体稳固性”时，生活中的情节却是“官员被统治”、政府被俘获和役使；当诅咒者们一再痛斥非人格秩序权威对人性实施“灵魂分割”时，生活中的情节却是这种“钢铁外套”其实只是社会某些强势集团合身的技术工装或显示身份的政治礼服，是拥有这套技术工装或合身礼服的人对其他人实施着“灵魂分割”。人们首先是不知不觉间被韦伯引导着把非人格秩序权威“真实地想像”出来，并使之神话化，然后再对这一神话造就的异化实行否定。思想中的逻辑是完成了，但在生活中却不予理睬，因为生活中的秩序权威的非人格特性其实只是一种“真实的想像”。当然，之所以被“真实地想像”，恰是这种“真实的想像”是必要的和有用的，甚至是必然的，因为这种技术合理化神话为俘获并役使政府的人提供了华丽炫目的礼服，并利用对其“独立性”的批判更有效地强化着这种俘获与役使。

在政治生活的具体实践中，我们无法不承认这样的事实：所谓官僚制的独立性除了组织成员中存在的类似职业个性和职业关联性的特点而外，再难有其他含义，因为官僚制事实上处于被掌控、被役使的状态，而难称独立性。如果说真有对“独立性”的抱怨，首先是役使者企求绝对掌控而对官僚制可能疏离的抱怨。我们以20世纪学者们对美国的观察为案例。赖特？米尔斯沿着韦伯的思路使官僚制泛化，形成多元精英统治的判断。他没有像帕森斯那样，把这种多元精英人物的统治理想化为“美国所具有的迄今最广泛的自由制度”，而是提出了凡研究美国政治的学者都公认为很有分量的看法：美国商界、军界和联邦政府的联盟。他认为20世纪美国政府已大不同于充斥着自由主义色彩的19世纪，而是出现了巨型的现代公司。《大街》所描写的夫妻老婆店中的小商人不再是美国经济的主角，唱主角的是身着整洁蓝条服装的体现现代美国经济特性的公司经理。现代公司促使商业组织改良发育成为现代官僚组织，大公司经理和所有者手中掌握了前所未有的权力，即使不是直接作出，起码也能影响对美国具有全国意义的决定。