储建国：利用电子政务，促进民主发展

“信息是民主货币。”

――托马斯・杰弗逊

中国当前电子政务比较重视“行政监管”、不太重视“公共服务”、更不重视“民主发展”。本文将民主发展视为电子政务的核心目标，主张利用现代信息和通讯技术，推进民主事业。在区分了几种民主类型之后，提出“以参与民主带动代议民主”的新民主战略，并讨论了在这种战略指导下的电子民主含义与目标。笔者认为当代电子民主包含了合法性、代表性、问责性、透明性、回应性、准入性、参治性和审议性八大目标，主张在当前阶段，中国公民和政府可以选择性地发展“电子人大”、“电子基层”和“电子参治”等项目。

一、相关的民主类型

电子政务要以促进民主为目标，那么，促进什么样的民主呢？自古至今，人类进行了各种民主实验，提出了各种民主理论。有的民主是悬在天上的，有的民主是行在地上的。电子政务不能促进那种无法实现的民主乌托邦，只能促进人类可以操作的民主方案。因此，这里的民主分类针对的是操作性民主。给一种操作性民主下定义，我们可以遵循这样的格式：“什么人”以“什么方式”对“什么事”发挥“什么影响”。

（一） 直接民主

所谓直接民主，就是在一个共同体中，由全体合格公民组成一个决策团体，一般以投票方式，按照多数规则，对公共政策的制定发挥决定性的影响。

这样的民主最早一般追溯到古希腊的雅典，它是历史上第一个实行直接民主的国家。它实行直接民主的形式就是公民大会，它持续了200多年。在兴盛时期，大约每个星期会有6000到8000人来参加集会，就重大立法问题做出决策。

尽管当时有大量奴隶、移民和妇女被排除在决策团体之外，但后人还是将雅典民主视为直接民主的一个典范，因为最终的决策是根据所参加的公民达成的共识做出的。

这种民主还有两个缺点：一是愚蠢决策问题，大量的平民集会，一般无法所要决策的问题进行充分的、理性的讨论，人们通常受谣言蛊惑，受激情操纵，做出情绪化的决策，如苏格拉底审判就是如此；二是规模问题，雅典一般是几千人集会，就已经存在沟通问题；如果是几万人，问题更严重，但还勉强可以投票；但如果是几十万人，就难以集会投票了，只能在一起欢呼一下；如果再增至几百万人、几千万人，这种公民大会就没法开了。

那么，在现代大规模民族国家中，这种面对面的直接民主就无法进行了。但是，直接民主的某种形式还存在，那就是偶尔使用一下的公民投票。公民投票往往是将某些国家重大问题交付公民直接决定。具体说来，它又有两种形式，一是公民确认，就是将代议机构制定的法律交给公民表决，以某种多数票通过；二是将公民决策，就是要在某个公共问题上直接做出决策。

（二）代议民主

随着国家规模的增大，直接民主就无法成为政治常态。但西方人又没有找到新的民主形式，于是就在帝国专制统治中摸索了一千多年，直到找到代议民主方案。

所谓代议民主，就是由全体公民选出的代表组成决策团体，一般也以投票方式对公共问题的决策实施决定性影响。代议民主被众多政治学者奉为现代民主经典，尽管受到很多挑战，但长期占据着主流民主的位置。

代议民主被约瑟夫・熊彼特定义为选举竞争性民主。在这种民主中，众精英或精英团体在竞取人民手中的选票，以获取做决策的权力。从他的定义中，我们可以得出代议民主的几个要素：

1、 多元竞争 即政党或个人竞争各种政府职位；

2、 代议决策 即由选举产生的代表或官员代替公民进行公共决策；

3、 选举参与 即公民参与自由、公正和定期的选举，挑选政府和议员；

4、 政治自由 即公民要有言论、出版和结社自由，以确保有效的竞争和参与。

代议民主的操作性相对较强，公民参与政治主要是一次性地选举代理人，不必经常集会，省时、省力、节约开支。当代理人在竞选中获胜后，一个比较稳定的政府就产生出来，合法性充足。选举之后，日常的治理就交给了代理人，他们数量有限，容易集中起来，就公共问题进行深思熟虑地讨论。无论是选举环节，还是治理环节，都比较容易操作。另外，代议民主的包容力大：首先，它可以让所有的公民都有机会参与到政治中来，行使选举代理人的权力；其次，它可以容纳广泛的社会自由，人们可选择多种多样的生活，既不需要迫于大众激情的压力，也不需要迫于个人独裁的压力；第三，它可以容忍对抗性力量的存在，而且让它们和平共处，并从和平对抗中获益。

（三）参与民主

相对于直接民主和代议民主来说，参与民主（participatory democracy）并非一种可以作为基本制度的民主类型，它只是对民主特征的一种强调。无论直接民主还是代议民主，都需要参与的，但在参与民主论者的眼中，代议民主的参与太过狭窄，而直接民主的参与又难以实现。因此，他们在找不到更好词汇的情况下，就用"参与"本身来定义他们所希望的民主类型。这个概念的新颖之处就是将"参与"置于中心位置，强调一种自发自愿的参与，而不是被动卷入，更不是被迫参与。

在这个意义上，它可以将直接民主和代议民主所没能概括的一些参与活动包括进来。如果将这个概念理解得宽松一点，我们就可以将其它一些新的民主概念归到它的名下，如草根民主（grassroots democracy）、咨询民主（consultative democracy）、审议民主（deliberate democracy）等。

草根民主 这种民主观与"自治"概念有密切的关系，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共决策中体现自己的作用。然而，就个体公民来说，不管是什么决策形式，只要参与决策的人数一多，每个公民的作用就会下降。在10人团体中，个体公民的作用是十分之一，在一百万人的团体中，如果是平等参与的话，个体公民的作用也就成了百万分之一，在某种意义上相当于零。因此，要体现个体公民在民主中的作用，公民集体就要足够小，基层社区就比较好地符合这种定义。因此，所谓草根民主，也就是在基层社区实行的公民自我治理的民主，在中国，它包括乡村民主、城区民主、单位民主等。

咨询民主 这种民主强调决策过程要广泛听取利益相关人、决策实施者、相关领域的专家以及感兴趣的公民等方面的意见。这些参与者可以对决策发挥影响，但不是决策者。原则上，决策者可以采纳他们的意见，也可以不采纳他们的意见。所以，这种民主的应用比较广泛，无论是威权政体，还是代议政体，无论是立法系统，还是行政系统，都可以采用咨询型民主，一来可以扩大参与面，二来可以提高决策质量。咨询型民主在现实中的表现形式有民意测验、座谈会、听证会等。

审议民主 参与民主受到攻击和贬低的一个重要原因就是它缺乏智慧，容易带来多数愚政、甚至多数暴政。因此，参与民主需要一个深思熟虑的过程，其核心就是要让公民成为有能力的公民。反对公民参与的人士的重要理由就是普通公民无法同管理者和专家相比，他们对公共决策所需要的知识了解太少。任何公共决策都涉及到两种信息：一种是专业性信息，就是公共问题所涉及到的只有经过专业训练才能深入了解的信息；专家在这方面有优势；另一种是公共性信息，就是公共决策所带来的利益分配方面的信息，这方面，专家和普通大众没什么区别。公共决策的实质在于第二种信息，有了第二种信息的人们就可以进行公共讨论。在日常的公共决策中，携有第一类信息优势的人在决策中占有优势，往往不屑于同只拥有第二类信息的人进行讨论，这样做的结果则常常损害了普通大众的利益。

审议民主想要做的是：（1）公民训练，帮助公民学会公共决策的一般技能，并且就帮助他们了解各种公共问题的性质、解决方案以及方案对社会和自己利益的影响，管理者和专家有责任向公共传递相关知识；（2）公民提议，公民就自己关心的公共问题向政府提出诉求和建议，它们可以成为某项法律或政策的创议或参考；（3）公民讨论，开设各种正式的和非正式的论坛，就某种公共问题展开讨论，讨论需要良好地组织和指导，以保证它的充分和深入；（4）公民影响，公民所认真思考和讨论的成果要对公共政策具有影响力，要有一种机制保证它在政策过程中发挥作用。

在发展参与民主的过程中，有两种思路：一种把它当作对代议民主的替代物，希望通过它将代议民主送进历史博物馆；另一种则是将它视为代议民主的补充物，用它来丰富、完善代议民主。

就现实的发展来说，还看不出第一种思路有实现的可能，第二种思路则具有强大的生命力。它不仅能够为发达社会所接受，用弥补选举参与的不足，而且能够为发展中社会所接受，用来改善威权治理下的紧张关系，渐进式地培养民主。在信息化时代，走这种补充性、渐进性的参与民主之路是一种值得肯定的选择。

在代议民主发展比较成熟的国家，“以参与民主补充代议民主”是普遍接受的思路，但在代议民主发展不成熟的国家，这种思路需要反过来，就是“以参与民主带动代议民主”。这种思路值得像中国这样的发展中国家认真考虑，制定一条符合自己国情的民主战略。

二、什么是电子民主

有多少民主的定义，大概就有多少电子民主的定义。无论在理论上还是在实践中，电子民主都还只是一种探索中的事物，所以在对它的各种解释还只是尝试性的。

史蒂文・克利夫是电子民主的著名倡导者，它于1994年帮助设计了美国明尼苏达州的电子民主系统，成了全球电子民主运动的领袖。他认为电子民主指的是“如何利用因特网加强民主过程，为个人或社群提供与政府互动的机会，并为政府提供从社群中寻找输入的机会”1。它是代议民主与参与民主结合论者，但强调电子民主的参与价值，尤其是参与公共辩论，他认为因特网帮助个人或群体获得公共参与所需要的信息或服务。

苏格兰的国际电子民主中心认为，电子民主是利用新的ICT技术加强民主，改善民主决策过程，促进公民参与--特别是通过电子咨询和电子申诉的方式。这个中心是以苏格兰电子民主实验为背景的，苏格兰议会在全世界率先建立起了议会电子申诉系统。这种电子民主概念强调两种互动关系：一种是公民可以向政府反馈对公共问题的看法；另一种则是公民可以积极地参与政策制定过程。

“英国在线对话”则将电子民主简单地定义为“利用电脑巩固民主过程”2。这个网站的重点是开发了电子咨询系统。作为这个系统的支持者，它毫不含糊地认为：如同五百年前的印刷报纸的发明一样，ICT具有改变政治世界的巨大潜力。这种潜力无疑是用在促进民主事业的方向上。

2004年2月24日的英国《经济学家》杂志肯定了上述断言。它调查和研究了ICT带来的诸多发展，强调指出这种技术带来权力向普通人转移：“通讯技术每次大的变化，从印刷报纸到电视，最终都带来了政治上的大变化，而且通常没有被预测到。当因特网变成动态的，并无处不在时，它会带来属于自己的变化。这种变化究竟是什么，目前还不是很清楚，但赛柏梦想者的早期声明--因特网造成权力从政治精英向普通公民转移--会变成现实”3。

正如瑞典于默奥大学的艾克・格隆兰德所说，电子民主的定义常常集中在ICT的应用和项目方面，而不是民主过程和制度创新方面4。因此，他认为“电子民主”不能仅仅成为ICT在民主过程中的简单应用，而应该强调民主过程如何被改造，这方面要依赖各种不同角色的行动。

这些定义主要针对的是发达社会的情况，而没有考虑发展中社会的情况，后者面临着培养民主的独特任务。因此，如果作为一种全球性的定义，我们可以将电子民主描述为：它是一种以ICT为工具，培养民主要素，巩固民主过程，推动民主发展的事业。对于某些发展中社会来说，重点是利用ICT培养民主要素，对于发达社会来说，重点是利用ICT巩固民主过程，对于全世界来说，则是要利用ICT推动民主从无到有、从少到多、从低到高的发展。

这种参与民主与代议民主相结合的“新民主”有一系列具体的目标，电子民主就是要将这些目标变成具体的方案。

电子民主目标与优良治理目标紧密相关，或者说是优良治理目标的核心部分。中国政治学者俞可平提出了治理的六大目标：1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；2）透明性，即政治信息的公开性；3）责任性，它指的是管理人员对其行为的负责程度； 4）法治，即法律成为公共政治管理的最高准则；5）回应，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；6）有效，