金太军 董磊明：村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策

【摘要】在中国农村推行村民自治并不断拓展的背景下, 乡镇政府与村委会的关系(乡村关系) 存在着不规范的冲突现象, 严重制约着乡镇行政职能的有效履行。作者分析了乡村关系冲突的主要表现及其成因, 并提出了将村委会与乡镇人大衔接起来； 改革乡镇政府政绩考核指标制定制度, 规范乡镇政府行为； 明确乡镇政府与村委会各自的职责权限； 进一步提高乡村干部和农民群众的素质等若干对策建议。

【关键词】乡镇政府； 村民委员会； 冲突； 对策

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民自治的兴起, 传统的行政命令――服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代, 即在乡镇建立基层政府, 对本乡镇事务行使国家行政管理职能, 但不直接具体管理基层社会事务； 乡以下的村建立村民自治组织――村民委员会, 对本村事务行使自治权。这样, 在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府, 二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会[1 ]。

诚然, 包括宪法和《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》) 在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质, 并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中乡镇政府与村委会的关系(简称乡村关系) 又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面, 严重制约着乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上,着重分析乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因, 并提出若干对策建议。

一、乡村关系冲突的主要表现

乡村关系的冲突, 最经常、也最突出地表现在许多乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构, 仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式, 对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会由村民依法直接选举产生而不受干预, 这是它作为村民自治组织的必然要求, 它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此, 不少乡镇政府总是力图通过种种手段干预、操纵选举, 使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然, 不同的地区,乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来, 实行直选的地区, 乡镇对选举一般不定调子, 不划框子。他们主要通过宣传、说服工作, 在候选人资格认定, 确定正式候选人等环节上做文章, 其影响力依然存在, 但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时, 就碰到一个乡的乡长(曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长) 以农民素质太低、该乡情况特殊为由, 坚决抵制直选, 并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示, 现阶段, 乡镇政府在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突, 在某些情况下, 政府干预(如取消贿选产生的村委会) 通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中, 乡镇政府对村委会的控制不仅采用行政命令的方式, 还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变, 村委会在遇到诸多棘手问题(如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等) 时, 自己实在难以解决, 非得依靠乡镇帮助。同时, 村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此, 许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图, 有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样, 乡镇政府利用自己的资源优势, 在很大程度上弱化了村委会的权力, 实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在, 乡镇党委(乡镇长大都任乡镇党委副书记) 通过对村党支部的有效领导, 来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说, 在每一届村委会换届选举之前, 都要进行村党支部的换届选举, 根据《党章》的规定, 村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生, 但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人, 而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人, 落选的可能性很小, 即使落选, 乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人, 以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力, 比较自觉地贯彻乡镇党委的意图, 包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系, 实际上是领导关系, 因为乡镇长同时又是党委副书记, 村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导! ”一些乡镇政府还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查, 村财乡管主要有以下几种具体表现形式： 有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理,村里若需花钱, 得事先由村委会和村党支部拿出预算,再报经乡镇农经站审核、批准； 有的地方实行“三权分立”, 即资金的使用权、管理权、审批权分开： 村里用钱但不允许存钱、管钱, 村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇, 将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管线； 还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公, 用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样, 但其基本特征是一致的： 扩张乡镇政府的权力, 通过加大乡镇政府对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度, 来重新调整乡村关系。

村财乡管作为一种制度强制推行, 有悖于宪法和相关法律的基本原则, 有悖于村民自治的基本精神。首先, 既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主, 让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务, 那么村级财务就应由村落内部自我管理。即便乡镇政府是本着良好的愿望, 是为了管好村级财务, 防止村干部不把钱用在刀刃上, 防止他们贪污腐败, 以权谋私, 也不应采用村财乡管的方式, 而应积极引导村落建立健全民主决策、民主管理、民主监督机制, 通过强化广大村民对村委会的权力监督来实现。村财乡管是乡镇政府对村民的一种制度侵权, 它以侵蚀村民自治为代价。其次, 村财乡管为乡镇政府侵占村级财产提供了便利条件。村民财产是交上去了, 可用的时候却往往很难发下来。调查中, 不少村干部向我们抱怨：“村里要用钱时,还得到乡里去求爷爷拜奶奶。自己用自己的钱, 还要去求人! ”“我们的钱有时给乡里挪用了, 我们要用钱时,很难拿到, 他们反正是千年不赖, 万年不还! ”乡镇为监督村里的经济活动实行村财乡管, 可乡镇掌握了村级财产后, 谁又能对其进行监督呢?在一个权力系统内,单向度的监督极易导致监督者因不受制约而滥用权力。再次, 推行村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系, 强化了传统的领导关系, 进而不利村干部改变过去那种对上不对下的工作作风, 服务群众。

就村委会而言, 对规范化的乡村关系的偏离从而造成乡村关系的冲突也有两种典型表现形式。一是有些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求, 完全听命于乡镇政府, 忙于“收粮、催款、乱官、引产”, 而置村民的意见和利益于不顾, 从而呈现出“附属行政化”倾向。二是单纯从本社区利益出发, 往往不愿接受乡政府指导, 甚至力求摆脱乡政管理。实际上, 越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从, 而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说, 村委会的这种行为在一定范围内, 是合理的, 也是合法的, 因为《村组法》已赋予了村委会自治权, 乡镇政府不得对村委会随意发号施令, 将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现,有少数村委会为了自己特定的利益, 有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时, 村委会就将全部责任推向乡镇, 而当乡镇责怪村委会协助工作不力时, 它们又把责任全部推给村[2 ]。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的, 我只对群众负责”。在他们看来, 村民自治就是本村村民想干什么就干什么, 而村委会作为村民的合法代言人和代理人, 有权决定自己的内部事务,没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是, 他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责, 抱着消极、冷淡的态度, 甚至与乡镇政府明争暗抗, 如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

二、乡村关系冲突的成因

造成乡村关系出现上述冲突的原因是非常错综复杂的, 有直接的, 也有间接的, 有浅层的, 也有深层的,述其要者如下：

(一) 现行的成文法律过于原则化

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府, 并无行政隶属关系或领导与被领导关系, 二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对此,《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说, 就成文的法律制度而言, 村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的： 既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法, 也没有明确规定“协助”的范围和方式[3 ]。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙, 由此而衍生出种种不协调和冲突现象。

当然, 在现阶段, 中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性, 决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具可操作性的成文法律,但在现有的法律制度框架内, 有关程序性规定既是必要的, 也是可行的。

(二) 乡村既得利益群体的阻挠

村民自治中乡村冲突现象产生的另一个重要缘由, 是一些乡镇行政人员作为原有乡村控制模式下既得利益者, 不愿放弃手中的利益, 不愿意下放权力。

我们知道, 国家或政府是由官员组成的, 官员是活生生的人, 有着自己的特殊利益, 并且也有谋求利益最大化的倾向。因此, 由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外, 还有着自身的利益――“公共机构的利益”, 包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样, 国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构, 改革中“放权让利”的基本思路, 使得乡镇政权中的“干部利益群体”经常利用对政策的变通这一方式对抗中央, 截流国家下放给农村社会的权利。改革的二十年来,“放权让利”作为基本思路和核心内容, 沿着两条不同的路线进行： 中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势, 导致蜂窝状结构的加剧。这样, 中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验, 默许或示意下级进行变通, 但下级的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施, 却演变成对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”[4 ]。

具体到村民自治制度上, 国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架, 一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下, 鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新, 同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀, 社会活力下降[5 ]。结果这在客观上造成了有关法律过于粗略和原则化, 导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政府又比村民及其自治组织拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源, 他们便能较为便利、有效地利用制度空隙, 成功地对村民实现制度侵权[6 ]。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时, 不少乡镇行政人员往往从自身利益考虑, 总是要大打折扣, 甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出, 一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层,这个阶层手中的筹码日益加重, 阵容逐渐膨大, 形成了独立的利益集团和社会集团, 他们不但与中央利益发生矛盾,