董石桃：西方民主政治的发展及其反思

内容摘要：在民主政治的发展历程中，制度和思想是不可分的。西方民主政治发展在制度上经历了直接民主制、代议民主制、行政集权民主制及复合民主制的过程。在思想上，经历了对直接民主制的总结和反思，完成了资本主义民主政治发展中“破”和“立”的任务，对国家权力的干预进行了反思，深入到了民主的规范性和经验性之中。反思其发展过程，我们发现：民主政治的发展从来不是直线的，民主政治建设必须实现民主政治实践、民主政治制度建设和民主政治理论研究三者之间良好的互动，民主政治本身没有完全固化的、唯一的模式，民主政治发展核心的主题是处理好国家和个人、经济和政治的关系。

关键词：西方民主政治制度;西方民主政治思想;西方民主政治反思

迄今为止，对西方民主政治历史的考察很多是从单一层面进行的，或是制度或是思想，以及其他的角度。但是，我们知道，在民主政治的发展历程中，制度和思想是不可分的。政治制度直接影响政治实践，而政治思想往往指向政治制度的构建，马克思主义认为，“政治思想是关于政治制度、政治生活、国家、阶级或社会集团及其相互关系的观点的总和”，[①]政治思想通过政治制度的构建和实施这一中介影响政治实践，政治思想产生巨大的影响力最终是通过政治制度的设计实现的。

西方民主的发展首先体现在民主制度的发展，正如郑永年教授所说：“先有制度基础，后有民主政治”。[②]特别是近代以来，尤其如此。而民主政治制度建立的后面又矗立着一个民主政治思想的王国。“研究制度，必须明白在此制度之背后实有一套思想与理论之存在。”[③]民主政治的实践就是在政治制度和政治思想的融通互动中得到不断推进。本文试从影响民主政治实践的制度和思想两层面进行宏观的纵向考察和反思，希望为我国民主政治建设提供一点有益的启示。

一、西方民主政治制度的发展:一种制度史的宏观考察

(一) 直接民主制：民主的原教旨

西方近现代民主制起源于古代希腊，而雅典城邦民主政治则是古希腊的典范。雅典民主政治被恩格斯称为“最纯粹、最典型的国家形态”。雅典民主制的突出特点是直接民主，即公民直接参与城邦的治理。伯里克利对于雅典的民主政体的性质和特征作过经典的阐述：“我们的制度被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手里。”[④]

雅典政体中，民主集中体现于公民大会和民众法庭等两个方面。全体公民大会是雅典唯一的立法机关，同时具有人事、行政、执法、军事、财政以及宗教等多方面的决定权。这种公民大会具有至高无上、不受监督地位的直接民主形式，是雅典民主与其他民主形态的根本区别，并在后世鲜有实施。民众法庭是雅典民主的另一突出特征。民众法庭由来自各阶层的 6000公民组成，与公民大会日常出席人数相近，而且常年举行，构成全民审判的奇观，竟成了雅典城的象征。雅典民主还有一项独具特色的重要制度是开始于梭伦改革的抽签遴选，梭伦改革规定上至执政官的绝大多数官职要由初选后按一定比例抽签决定。这个制度对雅典民主产生了深远影响。概括起来说，雅典民主制度的核心内容是全体公民直接参与城邦国家公共事务的管理，是一种实行直接民主的政治制度。西方古代民主是人类民主的雏型，奠定了民主的基本思想，即民主是“人民的权力”或“人民的统治”。从此，民主意味着公民都可以直接参与政事，共同治理国家;民主就是多数人的统治，成了根深蒂固的观念。

(二) 代议民主制：克服古典民主制的局限

中世纪是一个黑暗的世纪，不管是作为一种政府形式还是作为一种社会思想，民主几乎没有留下任何印记。在西欧，天主教、神圣罗马帝国和正在逐渐形成中的君主制度，建立的是一个等级森严的结构，各种特权、等级和服从成为社会和政治的组织原则。可是，13 世纪之后的文艺复兴运动以及 17、18 世纪的启蒙运动，闪耀着理性精神的人本主义和民主主义，在新的历史条件下以新的面目重放光彩，近代民主由此来临。由古代民主到近代民主，是对古代民主的超越。近代的民族国家，由于国土辽阔，人口众多，加之商品经济日盛，古代城邦的简单民主制的外壳已不适用于民主国家;而且，其中“极端民主”的缺陷也是在创建近代新型民主制时应当力求克服的。这就是构建近代民主制的任务这是一个难题：既要贯彻人民主权的原则，使国家权力控制在人民手中，又要更新民主制的形式，克服古代民主制的局限，即更新古典民主的实践模式，因此要扬弃古典的民主观念。密尔面对近代民主制抛弃了人人治理的那种观念，提出了代议制政府的理论并被广泛接收，近代西方民主的发展就是代议民主制产生和实施。

对资产阶级来说，代议制是最好的统治形式。代议制政府用公民普选和候选人竞选这种形式上的民主和平等关系掩益了资产阶级政府专政的实质，它和资本家用资本和劳动力在市场上平等交换的关系掩盖其背后的资本剥削雇佣劳动的实质一样，正是在这种意义上我们说代议制政府是资产阶级革命的产物，是理想王国所要达到的目标。另一方面，代议制民主对古代实行直接民主的城邦共和制是一次突破性的发展。我们完全可以确信如果没有代议制民主制的出现，仍然固守直接民主制那么就不可能有民主制，因为如此人口众多的民族统一国家，无论如何全体公民不可能在同一时间，同一地点平等地表达自己的意志。继英国建立代议制政府以后，l776年宣告独立后的美国，经历了1789年大革命的法国，以及还有一系列后起的资本主义国家在革命或改良以后都效法“议会之母”的英国，建立了代议制民主政府。[⑤]

(三) 行政集权民主制：“议会主权”转向“行政集权”

19世纪末以来，随着自由资本主义发展到垄断资本主义，资产阶级内部固有矛盾的不断尖锐，政府只管“法律和秩序”已经不能保证资本社会运动的正常运行。20世纪30年代，各国都面临严重的政治经济危机，只有依靠政府的力量才能走出大萧条的低谷。这样，从只管“法律和稳序”的政府走向全面干预社会经济事务的政府，从“小政府”走向“大政府”是势在必行的了。政府作为总资本家“终究不得不承担起对生产的领导”。它在保证资本主义再生产的外部条件的同时，还要在社会再生产内部的一切领域，一切环节上发挥作用，政府干预和管理社会经济事务的职能日益增加，权力的容量日益扩大，并且为适应这些新的需求，以议会为中心的代议制政府在内部的权力结构上不得不把议会的权力逐步转移到行政机关。由此现代西方民主政治从代议民主制走向了行政集权民主制，从代议制政府走向行政集权制政府。

现代西方行政集权民主制的突出特征表现在:“第一，行政集权民主制在各国仍然保留着代议民主制的普选制，议会制，内阁责任制等民主形式及其设施;第二，议会的权力已经大大削弱，传统的议会制已不复存在，行政集权民主制不是议会立法行政执行而是行政执行自己制定的法律，议会只是授权或起通过认可的作用;不是议会监督行政而是行政监督议会，行政可以指导议会活动，有的国家行政还为议会安排程序;第三，行政权力大大加强，行政首脑成为权力中心。”[⑥]这实际上是西方民主政治制度为适应新的环境使民主制度向新的形式转变。美国在不修改宪法的条件下，实现了从代议民主制到行政集权民主制的转变;英国是在渐进的过程中，使首相随着政府职能的扩大进行扩权和集权;法国通过制定1958年新宪法实现转变的，此后1962年经过公民表决通过宪法修正案将总统间接选举制改为公民直接普选产生，则进一步强化了行政权力，特别是总统的权力，最终形成了行政集权民主制。

(四) 复合式民主制：走向间接民主制和直接民主制的复合

60年代以后，美国的代议制民主制作为国家表现形态的民主，历经一百多年已经发展成为行政集权民主制，行政高度集权，政府权力空前扩大，因此这就形成两大矛盾：“第一，行政高度集权和公民要求更多民主权利自相矛盾……公民自参政要求和行政高度集权的矛盾显得非常尖锐。第二，政府空前扩大的权力与人民权益的矛盾。政府干预和管理社会经济公共事务越广泛，与公民现实利益的矛盾就越多。”[⑦]

“参与民主制”正是为缓和矛盾和解脱困境而提出来的所谓“新的民主工具”，试图用“公民创制权”、“公民复决”和“公民罢免权”来使公民政治参预的要求在形式上得到某种满足。参与民主制的主要特征是：“公民直接参与对于包括工区和地方社区的社会中关键制度的管理;重新组织政党体系，使政党官员直接对政党成员负责;参与性政党在议会或立宪制内运作;保持一种开放的制度体系，以确保试验政治形式的可能性。”[⑧]但是，“参与民主制”只是一种直接民主制的形式，它并无法代替之前的民主制度形式，西方国家把它用于对代议民主制的补充或者用于缓和行政集权民主制在体制上难以解决的矛盾。所以，在我们看来，当代民主制是用古典的直接民主制来弥补现代代议民主制和行政集权民主制的不足，表明看来有着某种形式的复归，但是不是简单的复归。在行政集权民主制发展的趋势下形成的一种包含代议民主制、行政集权民主制、参与民主制在内的民主制――“复合式民主制”。

二、西方民主政治思想的发展：一种思想史的宏观考察

(一) 古典民主政治思想：对直接民主制的总结和反思

古代雅典城邦民主制的实践，孕育了古代政治思想家一代宗师。他们的研究形成了西方最早的民主理论，奠定了后世民主理论的基石。柏拉图最早阐述了民主政体的制度特征：一是自由，在这种政体下“如果你有资格掌权，你也完全可以不去掌权;如果你不愿意服从命令，你也完全可以不服从，没有什么勉强你的。”[⑨]二是宽容，在这种城邦中，不管你原来是干什么的，品行如何，只要你从政是声称自己对人民一片好心，就能得到尊敬和荣誉。三是平等，这种政体“不加区别地把平等给予一切人，不管他们是不是平等者。”[⑩]柏拉图对民主政体是持激烈批评的，认为在这种政体下，平等自由发展到极端，会带来极端的奴役，变成无政府状态，必然演变成僭主政体。他的思想反应了城邦直接民主本身存在的局限性，对后人启示很大。

在亚里士多德的政治学中，民主政体只是共和政体的一种变态类型。民主政体以穷人的利益为依归，同样不顾及城邦的公共利益。让既无财产又无值得一提的德性，但人数占优的平民大众出任城邦最高职位，显然是不合适的，他们的不公正和愚昧必然导致罪行和错误。他真正欣赏的是一种“混合政体”。他的学说旨在寻求“一个人的统治”(王权或君主政体)、“少数人的统治”(贵族政体)和“多数人的统治”(共和政体)的最佳平衡。

柏拉图和亚里士多德的民主思想深刻地反思了雅典典型的城邦民主――直接民主制的内在不足，反应了古代城邦民主制走向衰落的消极一面。民主制度的发展必须需要寻求新的形式，此后，继承了古希腊政治哲学的智慧古罗马政治家西塞罗的“混合政体”思想就反应了这一趋势。

(二) 近代民主政治思想：完成 “破”和“立”的理论任务

在古代，政治家的民主实践在先，思想家对民主的描述、分析和总结在后，梭伦要早于柏拉图和亚里士多德几百年。在号称理性时代的近代，则是理论指导实践，在民主思想和学说的长期酝酿准备基础上，才出现了民主运动的突破和政治制度的民主化转型。学者通常把近代思想的直接源头追溯到文艺复兴时期，其后是宗教改革和启蒙运动。在我们看来，西方近代民主政治思想是对资本主义生产关系的发展的一种反应。近代民主政治理论家的主要任务是两个：

第一个是“破”的问题，即打破宗教神权和封建专制王权对资本主义经济发展的限制。围绕这个任务形成的思想可以说是“民主权利”政治思想。我们知道，中世纪经济从属于伦理，伦理又从属于神学，经济自治不可能实现。而之后的封建专制，导致国家四分五裂，关卡林立。所以“破”的任务完成：(1)打破神学的统治，使政教分离。文艺复兴宗教改革倡导“人的价值”，人的教养和人的全面发展，从而形成了一种“市民人文主义”。宗教改革领袖路德、加尔文等使政治和宗教彻底分离，其结果是政治不再由宗教而增强，它把来自宗教的顽固和宗教式的凶狠都丢掉了。(2)破除封建王权专制。民主政治思想家的理论武器是天赋人权、社会契约、主权在民、有限政府，其根本目的是限制王权，发展资本主义经济。霍布斯、洛克、卢梭等民主思想家完成了对个人权利神圣不可侵犯，国家主权属于人民，政府建立在人民同意之上等一系列的理论论证，完成了限制专制政治权力的理论任务。这些思想都是民主政治建立的理论前提。