徐彤武：联邦政府与美国志愿服务的兴盛

〔内容提要〕美国志愿服务事业的发达与联邦政府所起的关键作用密不可分。联邦政府以“出资人”和“主办者”的身份介入本属于民间范畴的志愿服务始于20世纪60年代。经历了几十年的发展和改革之后，在一系列相关法律基础上形成了包括两大类全国性志愿服务计划的联邦志愿服务体系。联邦志愿服务计划的灵魂是为国家服务的理念，它得到了历任美国总统的着力宣扬和强化。精神激励与利益机制的结合、纪念性和荣誉性制度的设立、不同机构间的协调配合、民间组织的巨大贡献、网络信息技术的广泛应用等因素都推动了志愿服务事业的持续发展。奥巴马政府促成的《爱德华・肯尼迪服务美国法》揭开了联邦志愿服务体系的新篇章，它将动员和吸引更多美国人民投身志愿服务，从而增强美国应对各种危机的能力。

关键词：美国社会 志愿者 联邦政府 《爱德华・肯尼迪服务美国法》 社区

美国是一个志愿服务事业普及和兴盛的国家，志愿者是一个受尊敬的包括不同年龄段人口的庞大群体。他们的背景不同，知识和专业技能各异，所提供的服务各式各样，其影响不仅遍及全美各州和所有海外领地，而且深入到了广大的发展中国家。根据新近发布的官方统计数据，2008年美国人中共有6180万人，即16岁以上人口的26.4%参与了志愿服务。他们贡献了80亿小时的劳动，价值1620亿美元。同时，78.2%的志愿者为社会慈善事业捐献了25美元或者更多的善款；相比之下，不参加志愿服务的人中做出同样捐献的比例仅为38.5%。【注释】The Corporation for National and Community Service, Volunteering in America Research Highlights, July 2009.【注尾】 2007年秋季以来，金融海啸引发的全球经济危机使美国民众遭受了第二次世界大战结束以来最沉重的打击，至少有650多万人遭到解雇，数百万家庭因无力还贷而失去住房。【注释】Dan Levy, “Foreclosure Fillings in U.S. Reach Record 1.5 Million ,” July 16, 2009, from http://www. boomberg.com/apps/news, 2009年8月18日。【注尾】 在这样严峻的形势下，美国的志愿者总数、志愿服务参与率及志愿人员的慈善捐赠却都保持了高度稳定，应该说这是一项非常了不起的国家成就。【注释】2002年至2007年间，历年美国志愿服务人数和总人口志愿服务参与率（Volunteer Rate）的官方统计数据如下：2002年：5980万人/27.4%；2003年：6380万人/28.8%；2004年：6450万人/28.8%；2005年：6540万人/28.8%；2006年：6120万人/26.7%；2007年：6080万人/26.2%。参见U.S. Profile:Volunteering in America, http://www.volunteeringinamerica.gov/, 2009年8月13日。【注尾】

人们不禁要问：为什么今日美国的志愿服务事业会如此兴盛并且能够保持可持续发展的势头？若全面考察各种相关因素，不难发现联邦政府对促进全国志愿服务事业的发展起到了极其关键的作用。近20年来，这种作用日趋强化，社会效益显著。

本文旨在论述联邦政府主办的志愿服务计划的缘起、发展和成就，分析联邦志愿服务体系的演变、机制和特点，解读问世不久的《爱德华・肯尼迪服务美国法》（The Edward M. Kennedy Serve America Act）【注释】此法于2009年4月21日经美国总统奥巴马签署后成为联邦法律。资深参议员爱德华・肯尼迪是此法的主要倡导者之一，参议院进行相关辩论时决定以他的名字命名此法以示敬意。爱德华・肯尼迪应邀出席了总统签字仪式。2009年8月25日，一贯全力推动联邦志愿服务计划的爱德华・肯尼迪因罹患脑癌去世，奥巴马总统下令联邦政府机构降半旗致哀，并和其他在世的美国前总统（老布什除外）一起出席了隆重的追悼仪式。【注尾】 的主要内容及其对美国志愿服务事业的重要意义。

一、联邦志愿服务体系的建立与演变

公众对社会事业的主动参与和志愿者精神向来是美国历史和文化传统的重要组成部分。尼克松总统曾发表过一个著名论断：“志愿服务是美国生活方式的标志之一。”【注释】Richard Nixon: Proclamation 4288: National Volunteer Week, 1974, April 20, 1974, John T. Woolley and Gerhard Peters, The American Presidency Project 〔online〕, Santa Barbara, CA: University of California (hosted). Gerhard Peters database. From http://www.presidency.ucsb.edu/, 2009年8 月13日。

＊本文所引用的美国总统文献，除另有说明的以外，均引自：The American Presidency Project 〔online〕, Santa Barbara, CA: University of California (hosted) Gerhard Peters database. http://www.presidency.ucsb.edu/。为节省篇幅，以下相同来源的引用不再详注，只列明资料来源为The American Presidency Project 〔online〕，并注明查询日期。【注尾】 奥巴马总统也说：“我国的历史始于对志愿者的召唤。”【注释】Barack Obama, “Proclamation: National Volunteer Week, 2009, ”April 21, 2009, Office of the Press Secretary, The White House, from http://www.whitehouse.gov/the_press_office/, 2009年8月13日。【注尾】 北美殖民地早期的社区服务主要是通过居民的志愿性互助方式实现的。从某种意义上讲，美国独立战争的胜利是靠志愿民兵队伍打出来的。不过，在很长一段历史时期中，美国人所实践、所称道的志愿服务及与此密切相关的公益事业纯粹是民间性质的，几乎与联邦政府没有什么关系。1789年美利坚合众国政府正式成立后，【注释】1789年3月1日第一届联邦国会正式召开，同年4月30日华盛顿在纽约宣誓就任美国总统，9月24日国会通过《联邦司法条例》，决定设立包括最高法院在内的法院体系。见刘绪贻、杨生茂总主编，张友伦主编：《美国通史：美国的独立和初步繁荣（1775～1860）》（第2卷），人民出版社，2008年版，第64页。【注尾】 在大约170年的时间里，联邦政府并不主办任何志愿服务计划，而仅仅是在特殊情况下大规模征召和组织公民参与带有一定志愿性质的工作，以服务国家和满足社会的需要。例如，南北战争期间，林肯总统数次发令征召志愿人员补充联邦军队，其中最多的一次征召人数高达50万人。【注释】Abraham Lincoln, “Proclamation: Calling for 500,000 Volunteers, ” July 18, 1864, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月13日。【注尾】 20世纪30年代经济大萧条时期，罗斯福总统组织了“民间资源保护队”（ Civilian Conservation Corps, 简称为CCC）。参与民间资源保护队的300万名无业青年虽然不是志愿者，但这项广受欢迎的新政彰显了公民要为国家和社会服务的理念，所以一直被尊为联邦志愿服务计划的源头。【注释】这里仅以近期的白宫出版物为例，可见USA Freedom Corps, “Introduction to Answering the Call to Service, ” September 2008, The White House, p.6.【注尾】

20世纪60年代，联邦政府开始以“出资人”和“主办者”身份介入真正意义上的志愿服务，特别是为满足美国社会中出现的各种新需求的志愿服务。在从那时起到2008年的将近半个世纪中，联邦政府为建立联邦志愿服务体系、全面推进志愿服务而做出的各种努力大体上经历了三个阶段的演变：

第一个阶段是1961～1971年，这是初创与扩张阶段。在这个时期，联邦政府首次以 “出资人”和“主办者”的身份登上志愿服务的舞台，发起了一连串联邦志愿服务计划。总体来说，这些计划的设计思路是遵循总统施政议程的安排，针对当时美国社会中涌现出来的新情况、新变化和新的服务需求，引导和促进特定人群参与有明确目的的志愿服务计划。联邦政府力求使这些项目具有示范性意义，进而带动类似的服务计划在全国推广，并使志愿服务精神升华到为国家服务（National Service）的层面。

本阶段出现的典型计划是“和平队”（Peace Corps）“服务美国志愿队”（Volunteers in Service to America, 一般缩写为VISTA）和三个老年志愿者计划。和平队是联邦政府主办的第一个海外志愿服务计划，1961年3月1日由肯尼迪总统创建。【注释】1961年3月1日肯尼迪总统签署总统令，下令在美国国务院成立主管和平队计划的联邦机构，这一天被公认为是和平队的“生日”。1961年9月美国国会正式通过《和平队法》(Peace Corps Act of 1961, P.L. 87～293），批准了对和平队计划的管理授权及相关拨款。此后该法曾多次修订。关于总统令的内容，可详见John F. Kennedy: Executive Order 10924: Establishment and Administration of the Peace Corps in the Department of State, March 1, 1961, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。 【注尾】 它吸引了一批对外部世界怀有强烈好奇心、身负美国式理想主义治理方案的青年男女到发展中国家从事教育、卫生和发展援助工作。1964年诞生的“服务美国志愿队”是约翰逊政府“向贫困宣战”一揽子措施的组成部分，可以说是和平队的“国内版”。参与这个计划的志愿者绝大多数是年轻人，他们在为贫困地区的居民提供帮助的同时，自己也获得了教育和接受培训的机会。三个老年志愿者计划分别是：1965年8月28日启动的“养祖父母计划”（Foster Grandparent Program，简称为FGP），它由60岁以上的低收入老年人唱主角。他们与社会上一些有特殊需要的孩子（如病残儿童）结对，像亲生祖父母那样关爱和照料这些孩子；1969年正式创立的“退休老年人志愿者计划”（ Retired Senior Volunteer Program, 简称为RSVP），其主要目的是让退休人员发挥潜力投身社区服务事业；1968～1971年间由当时的联邦卫生、教育和社会福利部与联邦老龄事务局（Administration on Aging）合作试点的“老年伴侣计划”（Senior Companion Program, 简称为SCP），它旨在吸收志愿者陪伴鳏寡孤独和病残老人，为他们提供心理慰籍和生活服务。【注释】老年伴侣计划后来在福特政府时期得以正式创立。Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.5. 【注尾】

第二个阶段是1971～1993年的调整与巩固阶段。