何兴强：游说・利益集团・美国大选

一、贩卖影响力的政治游说

政治游说体现着美国民主政治的精髓，是美国民主制度的重要组成部分。虽然美国宪法第一修正案并没有关于游说的明文规定，但其中关于人民“言论自由”及“人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”保障了公民或公民组织进行游说的权利，游说因此成为美国人民不可撤销的一种权利，被认为是民众参政自然和必需的一部分。但游说主体一般都是利益集团，说客可能是律师、游说公司或是咨询公司老板、前国会议员和政府官员，以及利益集团领导人。利益集团通过游说，积极参与美国政治，影响国家立法。

这种利益集团政治产生的原因有二：第一，美国政治文化中根深蒂固的结社传统为美国利益集团政治的发展提供了滋生的土壤。19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写道：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。”美国的社团五花八门，“美国人干一点小事也要成立一个社团……美国人似乎把结社视为采取行动的唯一手段。”第二，是美国人对多数无限权威――包括功能完备、组织严密的政党――的怀疑和不信任,在这种政治文化背景下，美国功能完备的政党体制的缺乏成为必然，其组织及联系人民的功能实际上由各种各样的利益集团来填补，特别是其中的政治团体。美国宪法保障人们进行政治结社的无限自由，美国人已经把结社自由当作反对多数专制的一项必要保障。正如托克维尔所写：“在美国，一旦一个党居于统治地位，一切国家大权就都落于它的手中；它的党徒也将取得各种官职，掌握一切有组织的力量，需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权。”因此，不同于世界上大部分国家，美国的政党并没有系统的政治纲领，也没有严密的组织和纪律，也没有“入党”一说，政党平时较少活动，一般人在选举前登记为什么党就是什么党人，而且投票时很自由，登记为民主党也可以投票给共和党，反之亦然。政党在美国只是一个选举的工具，选举时联系和发动群众进行政策沟通很大程度依靠各种有组织的社会团体。

在美国利益集团200多年的兴起和发展过程中，游说从形式到手段、策略都在经历着与时俱进的发展变化，已经由最初的民众向政府请愿的简单形式发展成为形式多样化、直接从业人员达几万人、影响几乎涉及所有美国人的一个庞大的“影响力工业”，其目标是获取政治影响力。如今华盛顿有大约1万4千个特殊利益集团，注册在案的说客是2万5千多人，这个数字还不包括许多没有登记但也时常进行游说的说客。高度组织起来的利益集团在华盛顿和各州府通过游说者，并利用新闻机构、专业人员和积极的利益集团成员，极力寻求影响立法者和政府官员的途径。游说问题的范围也急剧扩大，无论是在农业、环境保护还是工业、贸易问题上，或是在国际还是国内问题上，都有利益集团在活动。

到今天，被称作“贩卖影响力”的游说已经发展成为华盛顿一大产业，它的存在和发展有合理性的一面，现今美国政治的大部分的经典教科书还都把利益集团和游说描述为是对美国民主的一种补充，利益集团代表和反映了美国社会令人眼花缭乱的多样性和多元主义。

利益集团多元主义理论认为，在一个开放竞争的利益集团政治当中，通过游说活动，各种不同的、相对立的集团互相竞争、相互抵消，最终会产生一个均衡的结果。按照罗伯特・达尔(Robert A. Dahl)的理论，利益集团的游说提供了一个将市场资源转变为政治活动的机制，这对于利益集团和游说的合理性是一个很好的解释。利益集团和游说的另外一个合理性在于通过相关行动，为政府决选者提供至关重要的信息，有了这样的信息，政府就能够有更为明达和质量更高的决策。

然而，利益集团的精英主义理论则认为，利益集团的游说往往会扭曲政府决策的公共性。利益集团通过游说过多地影响了政策，使得一部分有势力的利益集团控制了美国政治，其结果就是政府成为少数特殊利益集团的代言人，广大的人民则被排除在外，利益得不到保障。该理论还认为利益集团通过大量的私人捐款给议员或是联邦选举人，帮助其当选是一种“买选票”的行为，更为重要的是，在现实的游说过程中存在着不少的违反法律和规则的行为。这些行为，特别是2006年“游说大鳄”杰克・阿布拉莫夫(Jack Abramoff)的违法行为被曝光和定罪，造成了巨大的社会影响，成为美国式腐败的一种主要形式。

与后一种看法相适应，在华盛顿代表利益集团的说客被大多数美国人看作是狭隘的、自私的甚至是邪恶的也就不奇怪了，利益集团和游说往往被当作是美国一系列广泛的政府问题的政治替罪羊。然而，利益集团和游说活动受到宪法第一修正案的保护，游说仍然被大多数美国人视为保障言论自由、民主参与政治的重要途径，对游说进行规范的法律条款经常由于被指责限制人民言论自由而被美国最高法院判定为违宪，从而失效。可以说，只要美国公民享受着“言论自由”不受限制以及“就所受的不公平待遇要求改正而向政府请愿的权利”，利益集团和游说活动仍然将会对公共政策的制定继续发挥重要的影响。

二、游说是怎样进行的

一般来说，游说从策略上可分为两种：直接游说和间接游说。此外还有联盟游说和竞选捐款两种游说策略或是途径，但从广泛的意义上，后两种策略也属于间接游说。游说者往往根据所要游说问题的不同性质和当时的政治形势而采取不同策略或策略组合进行游说。

直接游说就是说客与游说目标（议员、行政官员、总统等）进行面对面的交流，传递关于利益集团的立场、信息，以期在其所关注的问题上影响决策者。直接游说是大部分的游说公司和利益集团优先采用的策略，它主要靠说客及利益集团的代理人来进行。很多时候利益集团领导人也亲自进行游说，他们一般都是有名望的人士。

直接游说的主要方式包括直接访问议员和官员，出席国会听证会，向决策部门提供信息及递送材料等。直接游说作为最为传统和古老的游说手段，具有最简单、最有效的特点。但并不是谁都可以进行直接游说的，它是以微妙的人际关系为基础的，进行直接游说首先必须要有门路，也就是中国人所说的“关系”，否则是没有机会接触决策者的，也就无从进行游说。虽然每个公民都有权利同领导人交流和沟通，但面对公务繁忙的政府官员和议员，你很难有机会同他们见面。而且，美国国会和行政部门组成十分庞杂，国会大厦和政府大楼里有几百位议员和成千上万名工作人员，每个人负责不同的事务，当你需要解决什么问题的时候，你必须知道该去什么地方、敲哪个门、找什么人。所有这些都使得直接游说变成一份十分“专业”的工作。因此，能够进行直接游说的一般都是前政府官员、退休议员、利益集团的领导人或者代理人以及其他政治家。这些人在政府长期工作所积累的关系网是利益集团、大公司以及游说公司最为看重的，他们退休后往往被聘为说客，或者自己开咨询公司，也即游说公司。前国会议员和前政府官员是公认的华盛顿最有影响力的说客。据美利坚大学政治历史学家阿伦・利希特曼（Allan Lichtman）的研究，众议院中大约40%的议员离开国会之后变成了说客。

间接游说的主要方式包括媒体游说，草根游说，利益集团结盟，以及示威、抵制和抗议活动。它是一种较为迂回的沟通过程，通过广告、宣传、公众舆论、群众动员等手段向决策者传递信息，它需要动员基层以及第三方加入进来，所需要传达的信息有可能无法准确全面地到达游说目标那里，而且花费较大。尽管有这些缺点，但它却具有直接游说难于企及的优点：它代表性广泛，是公开行为，有利于树立良好的公众形象，争取公众的支持（直接游说则常以秘密方式进行，游走于违法和非违法之间的灰色地带，“常打擦边球”，道德和法律方面的风险很大，尤其是大商业集团代表的“公司美国”与政府之间的“钱权交易”早已成为美国民众憎恶说客的根本原因）。

20世纪90年代以来，游说活动经历了一场革命，草根游说已经成为利益集团的一种主要游说方式。草根游说是相对于华盛顿政治圈内的游说而言的，它指的就是动员华盛顿政治圈外的资源来进行游说的战略和策略，即通过动员基层选民以获取全国各地的支持，来影响决策者的政治动员行动。间接游说的常用手段就是通过传统邮件、电报、电话、传真、电子邮件等方式给议员或是政府官员发送信息。在90年代以来的现代信息和通讯技术特别是互联网支持下，组织大规模的草根游说更为方便快捷，也使得电子邮件成为成本最低、最为便捷的手段。现在的草根游说不再仅仅是对直接游说的补充，而是各利益集团越来越多使用的一种重要策略，其规模越来越大，形式也趋于多样化。其中一个新的形式就是选民教育运动。它指利益集团深入各国会选区，向自己的成员讲授关于立法程序的知识，让其知晓影响他们作为利益集团成员的相关议题，动员他们通过自己的渠道与代表他们的联邦和州议员及官员沟通。

草根游说的力量不容小视，许多国会议员甚至认为草根游说比直接游说更为有效，因为从议员的角度来看，选民的要求和需要才是他们最重要的考虑，使所在地区选民满意是议员们最为关注的，是他们能否再次当选的关键。“所有的政治都是本地的”，前众议院议长托马斯・奥尼尔（Thomas P. O’Neill）的话表达了议员们与本区选民及当地利益集团之间的紧密联系。这个观点也得到了游说公司的认可，2008年春笔者在北京访问过美国最为著名的游说公司之一的卡西迪公司（Cassidy & Associates）的创始人和主席杰拉德・卡西迪（Gerald S. J. Cassidy），在被问及哪一种游说手段最为有效时，他认为是草根游说。在实践中，议员们需要回应的往往是经常表达自己观点的、组织良好的和活跃的当地利益集团的观点，而不是选民整体的观点。这些利益集团比起一般的公民更有影响力，因为在涉及它们自己的问题上，利益集团成员比大多数人都要关注得多。

近十几年来，一种新的策略即联盟策略日益成了受许多不同类型的利益集团欢迎的游说手段，成为了利益集团战略的一个重要部分。围绕各种各样的问题，不同类型的利益集团往往组成暂时的联盟，以获得更大的资源和影响力，对决策者形成更大的压力，增加游说成功的机会。现代华盛顿的游说活动到处充满着各种各样、有时甚至是奇异的利益集团的政治组合。在1992年的《北美自由贸易区协定》（NAFTA）问题上，环保主义者、消费者、劳工、农场主、宗教和公民集团结成一个专门联盟――公民贸易运动，反对美国政府批准NAFTA，而公司和贸易及企业协会结成一个包罗万象的组织USA-NAFTA，支持批准NAFTA。20世纪80年代到90年代以来，美国出现了一些新的在意识形态上较为保守的组织联盟，成为了选举中重要的政治因素。工会、消费者组织、赞成选择权利团体和环保利益集团也在许多竞选中组成联盟，它们一般都支持民主党候选人，一致反对商业界。

除了直接和间接的游说手段之外，通过竞选财政捐赠影响选举从而创造出实现其政策目标的有利条件，是非常重要的游说方式。每两年一次的国会选举，每四年一次的大选是说客和利益集团发挥影响的重要时机。金钱能够资助任何政治活动，是现代政治的通用资源。对于利益集团的游说来说，它也是决定因素。当然，从理论上来讲，这种游说也算是间接游说，因为通过政治献金的提供，利益集团和说客只是能够取得接近决策者的机会，这也就是所谓的“用钱买路”。而且政治学者的研究表明，竞选捐赠与当选的议员或行政官员的政策并没有太大的直接联系。而利益集团和说客都明白，通过竞选捐献获取门路非常重要，否则就没有施加影响的机会。说客或是利益集团如果想要在新的行政部门或是新国会中进行直接游说，同决策者会面，想要争取进行政策游说或是拨款，那就必须在竞选过程中通过政治捐献或是帮助组织竞选、帮助做广告等方式预先打下基础。这就美国政治运作的方式，是公开的秘密。当然，竞选捐献也是美国式的腐败经常发生的环节，各种合法或者是违反规定的或者是介于二者之间的政治捐款形式和手段，可谓五花八门，千变万化，成为美国政治中最具争议的部分。

从对象来看，游说又可分为对国会、行政部门及司法部门的游说。

国会是游说公司、利益集团进行游说的主要场所，也是效果最佳的地方。美国国会在起草和通过法律方面享有的巨大权力使它成为各种说客和利益集团持续和密集的游说中心。此外，国会对于外部的压力和影响相对开放，其政治影响力广泛分布在各国会议员个人身上；利益集团提供的信息是国会议员信息来源的重要途径；议员们都关注自己的连选连任，