喻常森：转型时期泰国政治力量的结构分析

[关键词]泰国;政治力量;结构

[摘要]在发展中国家由传统社会向民主化转型过程中,国家政治力量结构呈现出新旧交替、传统与现代的博弈局面。作为国家政治结构的主要力量,官僚阶层、军队与政党之间存在着一种动态的三角关系。在泰国的政治结构中,官僚阶层是基本的和不变的常量,军队始终发挥着重要的干预变量角色,而政党是一种集合性变量。本文通过分析泰国三大政治力量的结构及相互关系,推演出泰国现当代政治格局发展的基本规律。

泰国在20世纪30年代资产阶级革命成功,建立起君主立宪制度。但是,革命成果随即落入到保守派军人手中,在泰国开始了漫长的以军人独裁为特点的威权政治时期。70年代中期,泰国有过一段短暂的"开放政治"和"民主实验"的文人统治时期,然后进入"温和"的军人政权阶段。1988年7月,泰国举行大选,产生了以民族党主席差猜?春哈旺为总理的民选政府。但是,3年后的1991年,军人再度发动政变组成军人政府,引起群众抗议运动并酿成流血事件,在国王的直接干预下,次年举行了和平选举,产生以民主党领袖川?立派为总理的联合政府。在此后将近15年的时间,泰国基本上处于民主政治时代,政府在政党轮替下和平更迭。然而,那种认为泰国军人已经回到军营的设想又一次被新的军事政变的现实无情地打破。2006年9月19日,泰国军方发动政变,宣布解散他信?西那瓦政府并废除宪法,成立由各军兵种将军们组成的国家管理委员会,这无疑是泰国民主化进程的一次重大挫折,致使泰国再一次回到威权政治时代。由此,我们可以初步认为,当今泰国政治发展并没有完全进入成熟的民主化阶段,而是仍然处于不确定的转型时期。

那么,究竟是什么力量引领泰国现代政治的发展方向?在复杂多变的政治格局中什么是基本不变的因素?本文试图依据政治结构学说对泰国政治发展进行分析。国家的政治结构是指主要政治集团在政治发展过程中的地位及相互关系。国家政治力量众多,但是,对大多数处于转型时期的发展中国家而言,在国家政治生活中发挥主要作用,处于支配性的力量有官僚阶层、军队和政党。本文将分析这三大力量对泰国现代政治格局走向的影响及其相互关系。

官僚阶层---不变的常量

在泰国的政治结构中,官僚阶层是基本的和不变的常量。在大多数处于由威权政治向民主化转型的发展中国家中,官僚阶层位于政治结构的核心部分。现代泰国政体在很大程度上是官僚政体,也就是说,"在这个社会中,政治舞台存在于官僚政治[作者简介]喻常森,博士,中山大学政务学院国际关系学系副教授。?16?SOUTHEASTASIANSTUDIES东南亚研究2007年第5期之中,且只有少数有影响的、独特的官僚机构"[1]。关于官僚阶层的定义及其对泰国的适用性,根据范围大小,有三种不同的划分方法:宏观上的官僚阶层包括一切文官和军官。如《剑桥东南亚史》认为:"(泰国)官僚集团主要由雄心勃勃的文官和军官组成,它是在泰国最初几位维新国王在位时得以扩大的。"[2]中观角度定义下的官僚集团不包括军人。饶伟迅认为,"泰国官僚统治阶级远远不止一群任公职者。其核心由那些与王室有着直接关系的家族组成。其他的主要家族则具有自大城王朝时代(15-18世纪)以来一直任公职的光荣家谱,还可以声称具有王室血统或皇家军队关系。"[3]莫齐的《东盟国家政治》也认同泰国的官僚集团包括传统权贵和文职人员,其中,泰国的权贵包括最高层的文官,数量不多的政治家以及王室成员。"这些权贵在许多方面有着共同之处:他们都来自特权家庭,是一流大学或军事学院的毕业生,而且都来自城市。此外,他们往往非常注重社会地位和传统价值观。而官僚中的文职人员,他们隶属政府各个部门,只有最高级的部长才是'权贵'"[4]。而目前学术界更倾向于将官僚定义为国家行政人员,这是一种比较微观的界定。德国著名的政治学家马克斯?韦伯给官僚下的权威定义是:"官僚"指各种负责政策执行和行政管理事务的职业技术官员。其主要特点是履行事务性职务、职位按等级划分、以文凭和考试任命产生、有固定的薪水、职位与职务分离、接受职务监督、提升取决于上司的判断等[5]。鉴于本文拟将军队作为泰国的独立的政治力量加以专门分析,所以基本排除宏观说法;而中观的定义将王室和贵族引入官僚阶层,增加了分析的难度和复杂性,故而也不宜采用;最后只有微观的定义比较符合本文的分析思路。本文所指的泰国官僚阶层主要是指国家公务员系列,包括厅局级以下行政人员和高级专业技术人员,这些人是国家机器得以运作的基本支撑力量,他们不会因为政府更迭而进退。

泰国官僚阶级具有悠久和坚实的历史传统。在漫长的古代社会里,泰国属于"亚细亚生产方式"类型的封建农奴制国家,官僚是国家统治的基础。各级官僚根据爵位高低占有不同数量的土地和劳动力,享受不同的特权和荣誉,这就是著名的"萨克迪纳制度"[6]。近代以后,由于泰国没有被殖民地化,使得原有的国家行政和官僚体系得以完整地保留下来,甚至"在1945年以后的相当长一段时间内,泰国的政治结构基本保持不变:(存在着)一个官僚精英对广大农民称王称霸"[7]。进入工业化社会以后,泰国官僚阶层的人员结构身份发生了一定的变化。除了传统政客和贵族成员外,一大批专业技术人士加入到官僚队伍中去。官僚阶层的这种新的变化,既有力地挑战传统政客、贵族的特权,也大大加强了官僚队伍在泰国政治结构中的整体力量及其合法性统治地位。

泰国现代官僚制度直接起源于19世纪中叶朱拉隆功国王推行的改革运动。作为改革的重要内容之一是仿效西方,建立起了比较完整的现代文官系统。从内部结构上看,泰国现代官僚系统分为三个层次:中央、府(省)和地方。泰国中央设有13个部,部下设司和处,各部有一个部长和一至两个副部长,其中内政部规模最大。在各部之上又设有总理办公室,直接监督13个司。泰国现在共有75个省(府),每省有一个省长(或府尹),一至两个副省长和一个助理省长。省下设区及相应的区长,区下设镇、村及相应的镇长和村长。目前泰国文官制度在管理上实行官衔和职位分类制。根据职位分类制,除王室外,泰国的高校、科研单位和警察部门等也实行官衔分类制。一般来说,级别、官衔与物质利益直接挂钩。泰国文官的招聘和选拔必须经过公开竞争考试,任何符合条件者均可报名参考,机会均等,获得政府奖学金者或文官学校的毕业生可以不参加招聘考试,但必须得到有关部门的批准方可成为文官。除了极少数部门如安全部及与国家安全、情报有关的专业等特殊部门的招聘考试外,其他的考试均是公开进行,考试的成绩由考试委员会集中评定,然后公布,择优录取。至于文官的晋升制度方面,则较为复杂和不透明,低级别的官员的晋升除资历外,还得通过晋升考试。但高级别文官的晋升主要强调学历、资历、工作经验,然后再考虑工作能力。

鉴于泰国政治文化中普遍盛行庇护制度,实际上,个人职位的升迁在很大程度上取决于上司及庇护者的信任和赏识。泰国现行文官法对各类文官的调动有着多方面的限制,而跨部门、跨行业的调动尤其困难。正是由于这种行政制度的高度官僚化和专业化的性质妨碍了各部门间的合作与协调,形成了各行业文官的稳定性和封闭性,"造成(政府机关)尾大不掉的低效状态和一定程度的内部腐化"[8]。一旦新政府要向官僚集团发起挑战,就会触动各部门敏感的政治神经。我们发现,他信?西那瓦于2001年就任总理后,曾经实施过行政机构改革,颁布了《国家公务员管理条例草案》和《调整部厅条例草案》,这些在一定程度上削弱了官僚集团的政治势力,增强了政府的行政控制力,但同时也招致了整个官僚集团的怨恨。同时,由于泰国官僚制度具有相当程度的封闭性,使得它具有?17?东南亚研究2007年第5期SOUTHEASTASIANSTUDIES较大的抗干扰能力。官僚制度"既是泰国政治制度的强处,也是它的弱点。一方面,官僚政治是泰国稳定的基石;另一方面,这种官僚政治又是变化和发展的基础"[9]。我们发现,官僚集团并没有因为民主化进程而受到削弱反而得到加强。因为,随着现代化变迁带来的工业化运动和社会分化导致公共部门和私人部门对技术管理需求的日益增加,需要专家治国。长期以来,不管泰国政局如何变化,不管是"两方联盟"还是"三方联盟",谁也离不开官僚集团。从这个角度上,甚至可以得出这样的结论:"在泰国政坛上,只有技术官僚是个常数,其他都是变数"[10]。

军队---重要干预变量

在泰国现代政治结构中,军队始终扮演着重要的干预变量角色。现代泰国军队是在封建王朝军队的基础上发展起来的。19世纪中叶朱拉隆功的改革曾经模仿欧美国家建立起近代陆海军和军事学校。目前,泰国武装力量包括海陆空三军、准军事力量和警察部队,总兵力3016万人,占全国人口的015%[11]。泰国实行义务兵役制,公民服役年龄为21-30岁。根据宪法,泰国国王是全国武装力量的最高统帅,国家安全委员会是国家安全的最高决策机构。国防部负责武装力量的建设和运转,下设最高司令部,作为军队的最高统帅机关,直接指挥海陆空三军的行动,最高司令一般由最具实力的陆军司令兼任。

在历史上,泰国军队一直发挥着重要的政治作用。在封建王朝时代,泰军是一支不折不扣的皇家军队,国王是军队的最高统帅,并通过任命最高司令直接控制着军队,其他王室成员掌握着军队的高级职务。在泰国,军队的重要性首先取决于它与王室的特殊关系。泰国曾经广泛宣传下列内容的招贴画:"国王(好比)是一座房屋,而军队是这座房屋的围墙。"[12]进入现代以后,泰军仍然以保卫国王及君主立宪制度为首要任务。尽管泰军曾经在冷战时期配合美国军队到朝鲜、越南参战以及最近跟随美国到伊拉克执行出国作战任务,但在泰国现代历史上军队基本上没有过抵御大规模外敌入侵的作战经历。这样,就使得泰军的功能更多地体现在维持国内治安和社会稳定上。也正是在这种背景下,泰军作为重要政治力量广泛地参与国家政治活动,甚至发挥着政治平衡器的作用。泰国现代政治的最大特点是,"军人政变和军人政权构成了泰国政治生活的主要组成部分"[13]。

军队卷入国家的政治生活在发展中国家,特别是在那些实行威权统治的亚洲、非洲、拉丁美洲国家中是一个普遍现象。因为,在发展中国家现代化过程中民族国家的形成普遍要晚于军队的建设,军队在民族国家形成的过程中扮演了举足轻重的角色,这使军队处于相对优越的地位,成为国家体制内部或外部的重要"制度"。通常军队被视为是民族国家主权的标志和民族统一的象征,是国家的特殊机构,有时甚至扮演国家的仲裁机构角色。"在落后的社会中,军队是唯一的全社会的机构,它超越于传统停滞的带有宗教种族观念和偏见的世界之外,超越于分成阶级、宗教和集团的世界之外"[14]。泰军的现代化开始于朱拉隆功改革,不但进程早而且一直是泰国最为重要的一个现代化部门。在冷战的国际大背景下,泰国作为美国的军事盟友始终保持充分的军事预算并获得大量军事援助,有能力建立强大的军队。在军队的现代化建设中,军队特别是中高级军官率先掌握了现代设备和现代行政管理职能和技术,因此很多军事领导人极力促进国家现代化。在国家发展不平衡的特定历史背景下,军队有可能成为一支推动进步和变革的力量。许多泰国人把军队看作是王国组织得最好的力量,他们感到,军队中强调地位和等级符合泰国的价值观念。在威权政治的社会大环境下,个人的政治前途是很不明朗的,对那些缺乏机会但又渴望成为现代社会一员的青年可以通过军队生涯而得到提拔。军队效率、战斗力与政治家的无能和自私形成了鲜明的对比,一旦文人政府对经济建设和社会控制能力出现疲弱的时候,军人就走到了政治的前台。在国家的现代化进程中,泰国军人还广泛地卷入国家的经济活动并且在国家的经济中拥有牢固的地位。长期以来,泰国国防部掌握了一系列重要的工业企业,包括石油公司、皮革厂、玻璃厂、纺织厂、罐头厂,国内大部分商业无线电台属于军队。泰国还有专门的军人银行,其最大的股份属于国防部。这样,军队的上层变成了集体的资本家,其综合竞争力大大超过了私人企业家。

近年以来,随着泰国民主力量的成长特别是城市公民社会的发展,泰国军人干预政治的传统遭到强大的阻力。泰国军队在1973年10月和1992年5月两度镇压群众性的民主运动的不良记录,