反向的民主化：第三波民主的问题

[摘要]第三波民主化浪潮中的国家，多在建立法治、公民社会、领导人问责制等现代国家的基本制度之前建立了自由选举制度。相反，第一波民主化的国家则在普选引入之前已经先建立了现代的国家制度。第三波民主化中这种反方向的民主化造成了在大多数国家中形成的是不完全的民主制度。不完全的民主有三种发展前景：(1)继续向前，完成民主化；(2)民主选举制度失败，转向一种不民主的制度；(3)在统治精英低效但公众对民主政治要求也低的情况下，更会堕入一种低水平平衡的陷阱。本文通过分析三个新民主国家的大众观念调查数据，展示这样一种不完全民主的各种问题。这三个国家的前身各不相同：过去属于专制体制的俄罗斯、过去曾有民主和专制的捷克、过去是专制军事政权的韩国。

一个幽灵正在当代民主化研究中游荡：通常意义上的民主制度（如选举）的建立，并没有（至少尚未）创造出符合成熟民主标准的政权。短短的五年内，亨廷顿（Samuel Huntington） 从把二十世纪末期描绘为民主化的第三次高潮期转向宣扬文明的冲突和世界秩序的重建。[1] Larry Diamond对发展中国家民主建设的研究中，强调指出自由民主和选举民主之间的距离正变得越来越大。[2] “世界民主运动中心”（World Movement for Democracy）指出其基本任务是“超越形式上的选举，深化民主建设。”[3] 对第三波民主化的各种建设性批评意见中，重点并不是Robert Dahl所担心的理想的民主与现存的多头政治之间的差距。这些批评的主要担忧集中在新建立的民主国家中对法治的严重违反、政府的腐败、政府缺乏问责制等问题上。

无可否认，引入自由的、竞争性的选举是建立民主的必要一步。选举制度的建立，公开地、无可争议地表明旧政权已经结束，而且从此公众有权来选择谁来治理国家、以及在一定程度上选择如何治理国家。最初，研究第三波民主化的学者认为选举制度的确立就是民主制度得以巩固的充分条件。现在，学者们逐渐认识到，这一条件是完全不充分。Linz和Stepan指出，光有选举制度不一定就有高质量的民主，也不一定就能造就一个高质量的社会。[4]

大量的实证证据表明，尽管非民主的国家中发生了很多正面的变化，但是更多必须的变化仍然尚未发生。根据“自由之家”（Freedom House）的分析，目前世界上民主水平居中的国家，尚未具备第一波民主化国家的全部各种特征。其评价报告认为，当今世界191个国家之中，有 81个定为“自由”，这些国家的公民享受基本民主公民和政治权利；另外57个为“不完全自由”；剩下53个为“不自由”。[5] 相对于十年前来看，象加纳、吉尔吉斯斯坦、泰国等国家的自由程度可以说有所提高，但说他们已经完成了民主化则言之过早。 比如说，许多国家尽管举行选举，法治却很糟。作为法治程度的评价标准之一，在“透明国际”（Transparency International）的腐败程度评分指数中排名后一半的53个国家里，有23个国家大体上都有自由的选举。[6]

虽然选举是民主化所必须的，但它并非民主化的充分条件。许多第三波民主化国家都缺少一些东西。缺少的到底是什么？简单答案是：现代国家的各种基本制度。本文的目的是要区分两个不同的发展过程：现代国家制度的建立和自由民主选举的引入。对新民主国家的担忧是由于第一波民主国家和第三波民主国家的不同发展次序引起的。第一波民主化国家，如英国和瑞典等，先建立成为现代国家即先建立了法治、公民社会制度和对贵族议会负责的水平问责制度等。在英国，首先形成了政府向议会负责的制度，然后议会的选举范围才逐步扩大，直到扩大到全体的公民。在此过程中，民主制度逐渐形成。相反，第三波民主国家一开始就是反方向的民主化过程：在建立基本的现代国家制度，如法治和公民社会之前，先引入自由选举。到现在，他们仍然还没有完成建立既是现代国家、又是民主国家的过程。[7]

二十世纪的政治巨变说明，政治转型既不能一蹴而就，也不是注定一定会有完美结果的。事实上，政治转型之后形成的不完整的民主政治，不见得就一定会成为完善的民主。原有体制解体后，不见得必定会完成民主化，也不一定会退回专制体制。一个政体可能持续维持一种“断背”的民主，即，一方面存在自由选举等民主的形式，但是缺少法治、健全的公民社会、政府问责制等现代政治必须的成分。

民主化的次序

一个民主政体，是由一套现代的国家制度和一套大众参与和代表制度构成的。一个稳定或成熟的民主是由两个独立过程形成的结果：国家制度的现代化和民众参与国家治理制度的民主化。在历次民主化浪潮中，国家现代化和引入民主选举这二者的次序是极不相同的。

韦伯认为，现代国家是建立在法治和各种公民社会制度的基础上的。首先，国家是个Rechtsstaat, 即它是依靠法治而不是个别领导人或其属下的专断决定。法治是控制政府官员执行领导决定所必须的，从而在政府管理中实现可预见性，亦即理性。法治可以制约统治者，不管而领导者是通过何种方式产生的。第二，现代国家里，社会并不是统治者家庭的延伸物。它有独立于国家的公民社会的机构，如大学、教堂，商会、工会和媒体等。而且，这些机构都能自由表达自身利益。第三，即便是在非民主的时代，在某种程度上，统治者对于社会精英仍然有一种水平的责任性；精英能够通过一定的渠道表达自己的观点。除了传统政体中统治者与精英之间存在的表达渠道外，甚至还有代表社会各阶级的议会或者在有限范围内选举产生的议会。一个现代的国家，不见得必须要是民主的。早期的一些现代国家，如君主制的法国和普鲁士，完全具有专制主义的特征。事实上，韦伯所提出的现代国家的标准模式中，并不包括民主这项内容。[8]

根据熊彼特（Joseph Schumpeter）关于民主的最低限度的定义，民主的本质在于通过全民普选和自由选举实现垂直的责任性。这样，当权者要依靠大众的选举来获得执政的权力，而不是对一个由非民主程序选举产生的贵族议会负水平的责任性。不过，人们通常忽略的一点是，熊彼特关于民主的理论以迪斯累利（Disraeli）和格莱德斯顿（Gladstone）时代的英国为例。这就是说在建立民主的时候，现代的国家制度已经形成了。[9] 熊彼特认为自由选举是民主的根本特征，但他忽略了很多选举很可能是不自由和不公正的，还有一些混乱的和被操纵选举无法断定是否自由和公平。在第三次民主化浪潮之前很久，在大量的缺乏韦伯所谓的现代国家特征的发展中国家就存在着远非自由的选举。第三次民主化浪潮中，竞争性选举在发展中国家中推广了，虽然不少国家尚未建立现代的国家制度。[10] 结果，尽管第三次民主化浪潮中举行自由选举的国家增加了77%，但达到真正政治和公民自由的国家只增加了40%。[11]

熊彼特这种民主的最低限度定义可以说犯了Terry Lynn Karl 所说的选举主义（谬误fallacy of electoralism），即“认定选举比民主的所有其它特征都重要。”[12] 达尔（Robert Dahl）所定义的多头政治（Polyarchy）可以说是现实政治中最接近于理想的民主体制的制度。在这个定义里，他在熊彼特的最低限度的以选举为中心（即选举主义）的定义上，增加了一些制度特征和程序的要求，如承认个人自由和组织政党和压力集团的自由。但是，达尔的定义事实上也假定了该政体已经具备了现代的国家制度，因为没有Rechtsstaat，就没有个人自由的保障、结社自由或者公正计票。[13] 一般都可以将这些制度特征（个人自由、结社自由等）分别赋予一定的权重，给各国依次就这些制度方面评分。将这些评分加总后就得到一个评价一个国家民主的程度的数量指标。或者，根据该指标，可以将各国简单地区分民主和不民主两大类。[14] 对于那些归为“不民主”的政权，并没有专门的标准来区分它们之间的不同。大概，“独裁只是一个‘其它’的类别，或许最好被命名为‘非民主’政体”。[15]

现代国家和民主的组合是不确定的：从逻辑上讲，一个国家既是现代国家又是民主国家的概率只有四分之一。[16] 除了现代民主国家和既不民主亦不现代国家，二十世纪出现了纳粹德国这样的现代国家和印度这样的民主国家。如果从经济特标准而不是政治标准来衡量的话，一般认为印度并非现代国家。从政治上来讲，印度从十九世纪开始现代化。在英殖民者建立了精心设计的法院系统后，印度的法治得到确立。而公民社会的机构则在印度从英国独立并举行第一次自由选举的很久前便开始成为政治生活中的压力集团，对英统治者实施影响。实施上，一些后来使得英国成为现代宪政官僚政体的制度，如公务员通过考试的择优录取制度，最早是由维多利亚时代早期的改革者如Macaulay、Northcote和Trevelyan在印度开始实行的。[17]

在第一波民主化中，各国都在开放全面的竞争性选举之前建立了现代国家。以英格兰为例，该国在十七世纪就建立了法治，而且国王开始对议会负责。公民社会的独立机构，包括经济的和政治的，在十八世纪晚期已经出现。从1832年以后，国会立法逐步扩大选举权的范围，直到1918年确立全民的普选权。到二十世纪初，经过与上议院的冲突，才确认政府只对下议院负责。斯堪的纳维亚半岛各国、低地各国、老英属殖民地等地的民主化的次序也大体相似。[18] 美国宪法在十八世纪制确立了法治和公民社会等制度；但是，普选权则直到1965年的《选举权法案》通过后才得以实现。现在回头来看，建立一个现代的国家，可以说是孕育第一波民主国家的胚胎阶段。

第二波民主化中的国家的一个共同特征是，第一次引入自由选举都造成了失败，只是接下来的第二次努力才获得成功。德国和奥地利是典型的成功例子。虽然这两个国家在一战后已经成为现代国家，但是1919年引入普选后，很快民主就失败了。[19] 之后，纳粹德国政权的“去民主化”到1945由于军事失败而中止。到战败后在德奥第二次引入民主的时候，已经不需要同时建立一个现代国家了。所要做的，只是要将已经有的现代国家去纳粹化，根除反民主的传统，同时建立一些制度以防止民主再次失败。此间，德国由一些民主的魏玛共和国或更早前成长起来的政治家确立了《基本法》。而在奥地利，其“第二共和国”则重新确立了该国1920年宪法。两国主要政党的基础可以追溯到1871年（德国社会民主党）或者1889年(奥地利社会主义者党)。西班牙的民主化同样证明了这一点。尽管西班牙的现代国家的发展要慢一些，但佛朗哥独裁政府并不是极权政府。它允许公民社会的组织在划定的范围内发展。在佛朗哥死前的十年里，他有意地将他的独裁去个人化，创造了一个宪政君主制的框架，成为了他1975年死后，西班牙民主化的工具。

但是，第二波民主化的国家中，有一些遭遇到了长期的困难。二战后，意大利和希腊在现代国家确立之前就引入了民主选举。希腊接下来发生了军事政变，而意大利的民主则受到了来自被左翼和右翼的挑战。两个国家都符合熊彼特的最低的民主标准：选民有权力把政府里的无赖扔出去。但问题是，他们的政府里一直都有很多的无赖。由透明国际评定的十点腐败指数，希腊是4.9点，意大利是 4.6点，比许多亚非拉和东欧国家要差。

第三波中民主化的国家，是一种反方向的民主化。在现代国家制度完全确立前，这些国家就引入了自由选举和政府对选民的责任性。这样，这些新民主国家的领导者面临双重挑战：既要完成现代国家的建设，又要与其批评者在自由选举中竞争。如果一个民主国家是在极权主义（totalitarian）政府倒台之后建立的，那么新政权面对的挑战要比在威权主义（authoritarian）国家之后建立新政权面对的挑战要大。[20] 在威权主义国家里，虽然大众没有政治参与，但他们一般会满足于被动的服从政权的命令，而政权一般也会允许一定范围内某些公民社会组织的活动和一定程度的法治。相比之下，共产主义国家的极权主义使命使得其强迫大众为理想主义目标奋斗（例如斯大林时代的苏联和改革开放前的中国），现代国家的组织往往被连根拔起或者被扭曲。在这种情况下，新的民主政权缺乏治理社会所必须的现代国家制度。同时，官员失去控制经济的权力，新政权又增加了一个挑战：引入现代市场经济制度。