高新军：美国社会是怎样监督地方政府官员的

如何建立对政府官员的监督机制，是我国政治体制改革面临的重大问题。因为，在市场经济社会中，政府及政府成员都是由社会人组成的，并非是完全理性的，而是具有经济人的特点，无不带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。因此，“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”（休谟语）。它在维护国家利益和代表人民意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中，就自然会维护自身的利益，也就自然形成一种特殊的利益群体，以致在其维护的社会整体利益和自身利益发生矛盾时，就会倾向于维护自身的权利和利益，甚至因为部门利益和地方利益，而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。部门和地方是这样，政府官员个人亦是如此。这正是我们必须进行监督制度设计的主要原因之一。

近年来，我利用在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者的机会，实地考察了美国马萨诸塞州的几个地方政府运作。其中，美国对地方政府官员的监督制度，给我留下了深刻的印象。

首先，美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。现年55岁，在美国地方政府工作了30年，并在北卡罗莱那州的杜姆市和马萨诸塞州的艾莫斯特镇两个地方政府中担任了22年半市镇经理的伯瑞.D.卡斯迪欧先生在我对他进行访谈时，交给了我一张他总结出的美国政府组织结构的表格，实录如下：

看了这张表格，相信包括我在内的所有关心美国地方政府组织结构的人们都不难得出结论，市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。在公司治理结构中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或市政经理（行政长官）、市政理事会（立法机构）也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市政理事会或镇会议讨论决定，市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责。我感到，美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想：市场经济体制是一种基本的经济社会形态，它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。而处于体制转轨时期的我国的地方政府组织形式，则基本上还是计划经济时期的遗产。这也正是我们在今后体制改革中需要突破的地方。

其次，地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生。由于地方政府运作的是公共财政，使用的是公共权力，花费的是纳税人的钱，照顾的是公共利益，所以，美国地方政府的组织人事安排，并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构，而有其自身的特点。在考察中，我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同，在于地方政府中不仅州长、市长和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且，政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长、市长和理事会任命。

在美国期间，我考察了2002年美国的中期地方选举。这次地方选举的初选在2002年的9月17日，最终选举是11月5日。参选的政党除了传统的民主党和共和党之外，还有自由党和绿党。此外，也有独立人士参选。原先在我的印象中，中期选举不过是改选马萨诸塞州在国会里的参众议员和州长，看到选票后，我才知道，这不仅仅是改选马萨诸塞州的1名参议员和1名众议员，以及州长，而是要对13个职位的人选进行改选，还要对马萨诸塞州的4个重大问题进行全民公决。这13个职位是：国会参议员1人；州长1人；副州长1人；州级大法官1人；州务卿1人；州财长1人；审计师1人；国会众议员1人；市政议员1人；州法院参议员1人；州法院众议员1人；地区刑事法官1人；地区民事法官1人。

在州一级政府是如此，在地方政府中也是如此。在马萨诸塞州的艾莫斯特镇，我了解到，由于镇政府操持的是公共财产，所以政府一些管理部门的领导人直接由选民选举产生，如住房管理局、再开发委员会、教育委员会。财政委员会领导则由选民选出的镇代表会议直接任命。这是第一层。第二层是由理事会直接任命的各种机构领导人，如人力资源委员会、住房合作部门、政府商业关系委员会、选民注册部门、土地规划批准理事会、设计审查理事会、儿童服务咨询委员会、人事部。以上这些机构有些是只具有咨询作用的，另一些则有制定规则的权力。这些部门在地方政府中的作用重大，也是最容易出现腐败等问题的地方。这些部门一方面要对选民、市政理事会或镇代表会议负责，同时也要协调好与市镇经理的关系。第三层才是由镇经理任命的部门和机构，包括：财产评估理事会、自然保护委员会、历史文物委员会、规划理事会、公共交通委员会、医疗卫生理事会、固体垃圾处理理事会、老年人理事会、残疾人委员会。据我调查，美国地方政府中采用“市镇会议+镇行政委员会”组织形式的十分普遍，大同小异，其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想：即权力不能太集中，过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义，侵蚀选民的基本权利。所以，但凡有可能造成权力集中的地方，他们都要在制度设计上加以防止，哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。

再次，没有听证就没有决策，重大事项交全民公决，决策中注重程序公正原则和保护少数原则。美国实行的是联邦、州、地方政府3级架构。在地方政府的日常决策中，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。这明显得益于美国民众的自组织水平比较高，他们中的大多数人都是各种非政府组织中的一员。他们也可以参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交于代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交于全民公决。尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中可能会有利益损失的选民，仍旧可以提出新的修改意见和提出新的利益损失补偿办法，要求地方政府予以考虑和解决。我在艾莫斯特镇调查时，就碰到了这样一个例子。2002年初，该镇部分选民提出，为了给本镇青少年足球协会在本地开展这项运动创造好的条件，建议镇政府出资6万多美元对社会上的5个足球场进行维修。此事立即在选民中激起了热烈的讨论。赞成者认为不能让我们的孩子在坑凹不平的场地上踢球，这会伤害孩子们的身体。反对者认为在这些球场上踢球的孩子有45%不是本镇人，而且学校里也有操场，本镇还有更需要用钱的地方，不能把钱就这么花了。住在足球场附近的居民更提出那里道路较窄，修好球场后必然交通就拥挤了，会给附近的居民生活造成很大的影响。此事在经过4个月的反复讨论和听证后，在镇代表会议上进行了表决。表决前，赞成和反对的双方都向代表们做工作，向居民发宣传材料，青少年足球协会还组织了不少中小学足球队员来到会场外进行声援。表决结果是赞成方以2/3多数获得了通过。此项决议将列入下一年度的预算之中。我本来以为这件事到此就为止了。后来的发展证明美国地方政府决策中的民主精神就在于他们保护少数。居住在足球场附近的居民在决议通过后，又联名向镇政府提出了不能拨款维修足球场的动议。他们认为维修后的交通拥挤和环境污染将极大地影响他们的生活。虽然他们在上一个决议的表决中是少数，但这次他们提出的问题，又将进入一个新的轮回的辩论之中。

第四，地方政府官员任期不长，每年都有部分改选。美国人认为，民主选举是政治制度建设中最基本的内容，行政体制中最为关键的是政府成员的产生方式，产生方式决定了政府成员对谁负责的价值趋向。民主选举既体现了对政府成员的一种约束，又体现了公民的政治表达和政治参与。在美国，与经济上实行的市场经济相适应，在政治领域中则存在着政治市场。在经济市场，老百姓手中的货币是他们的选票，由他们来决定企业在市场中的生死存亡。在政治市场，政治家的命运则是由选民手中的选票来决定的。直接选举是美国地方政府自治的基础，在美国是一件大事，也是一个经常进行的工作。美国的政党就是为运作选举服务的。在制度设计上，美国政治家的任期都不很长，因为那样选民对政治家的控制力将被削弱，政治市场的作用也会被削弱，容易滋生官僚主义和腐败。我们都知道，美国国会的众议员任期只有2年，要想连任，就必须从任期开始就在选民身上下功夫。美国总统任期为4年，但是在他任期一半的时候，要进行一次中期选举。2002年美国的中期选举要改选2/3的州长、一半的众议员和1/3的参议员。这种中期选举一向被认为是对现任总统的民意测验。地方政府就更是如此。我在调查中了解到，美国地方政府官员的任期一般为2-3年，如艾莫斯特镇的代表会议的代表任期为2年，理事会的成员任期为3年。塞勒姆市的市政议员的任期也是2年。如果市长兼作首席执行官，则任期也有4年的，如塞勒姆市的市长。改选并不是统一进行，而是每年改选一定的比例。这样做的好处是每年都有选举，选民们也每年都有机会通过选举表达他们对政府工作的意见。

第五，民众的自组织水平高，已对地方政府官员形成了制约之势。一般来说，单个选民与政府和政治家对话，是决不会占有什么优势的。但组织起来的选民和处于非政府组织中的选民与政府和政治家的对话就完全是另一个概念了。美国的社区一般都有很多各种各样的非政府组织：经商者可以加入商会；教师有教师工会；公务员有公务员工会；还有警察工会；消防员工会；环保人士有环保组织；残疾人有残疾人的组织；体育爱好者也有自己的协会；其他如动物保护组织；少年足球协会；舞蹈爱好者组织；还有各种各样的同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织等等，可以说，社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个，有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向，通常可以用同一种声音与政府和政治家对话，要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响是很大的，任何一个政治家都不可能无视这种力量的存在。同时，在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时，他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。

第六，政府运作公开透明，民众参政、议政渠道多。美国地方政府的行政透明度高，给我留下了深刻的印象。在调查中，我感到美国地方政府似乎从没有什么需要保密的。这里所有的会议都是公开进行的，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听；在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，你可以拿到和索要到任何你需要的材料；在艾莫斯特镇，一份艾莫斯特镇当选官员名册上，包括理事会、教育委员会、住房委员会、图书管理委员会、镇代表会议主席、翰浦士尔县政府理事会，以及255名镇代表会议的代表等所有民选的地方政府官员的姓名、住址、电话一应俱全；镇政府最重要的年度预算报告只要花20美元就可以得到一份；在《查询指南》上，所有政府部门的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址整齐齐备。在联邦和州政府一栏中，不仅马萨诸塞州的国会参议员和众议员的联系方式一应俱全，甚至还有美国总统布什的联系地址、电话和电子邮件地址。使人感兴趣的是，这些材料并不是镇政府自己预备的，而是当地一个非政府组织“马萨诸塞州市民教育基金女选民联合会”编写印制的。这个组织编写的地方政府材料远不止这些，还包括：艾莫斯特镇政府法规汇编；镇代表会议手册；你们的艾莫斯特镇政府；等等。据了解，这个组织成立于1920年，是美国妇女争取选举权的著名人权组织，在发展和健全美国的选举制度方面功不可没。现在它不仅代表女性选民，而且代表所有少数族裔的选民同各级政府打交道。所以，它是当地代表选民利益，监督政府运作的最主要的民间组织之一。

在调查中，笔者感触最深的是，美国地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基础上的，是自下而上的。在制度设计时，政府的权力就是立法权、行政管理权和选民的选举权相互制约；民选的官员在对选民负责的同时，还要接受来自民间和各种相互制约的机构的监督。这种负责、制约和监督都用法律的形式固定了下来，并被设计成了一系列法律的程序。然后，大家都必须按照这个程序办事，违反了它，就是破坏了民主的程序，就要受到法律的制裁。我相信，任何一个政府及其官员都不会努力地自己监督自己，只有制度设计到位了，制约和监督才能够真正起作用。而这一切都必须建立在自治的基础上，建立在选民拥有最终的决定权的基础上，才是有效的。