周天勇：关于结构转型缓慢、失业严重和分配不公制度症结的比较研究

「内容提要」一国劳动力就业的规律是：总就业的65％～80％是由微型和中小企业吸纳的。微型和中小企业多，则中等收入人口比例高，失业和就业不足导致的贫困人口比例低，收入分配的差距要显著小一些。在不彻底改变目前中国重点发展特大和大型企业，忽视和歧视发展微型和中小企业的战略、体制和政策下，实际上无法解决剩余劳动力的转移、城镇失业和收入分配差距拉大的问题。并且中国未来可能会滑向“拉美陷阱”。从吸收农业剩余劳动力和扩大城镇就业容量讲，也就是真正建设和谐和公平社会的角度看，必须毫不动摇地进一步完善市场经济体制，重点改革和转变政府的管理方式和不规范行为，大力发展个体、微型和中小企业，如果在战略和体制上发生动摇，在就业和社会公平方面就会形成灾难性的后果。

「关键词」剩余劳动力/微型企业/中小企业/政府规制/分配不公/“拉美陷阱”

「作者简介」周天勇（1958-），男，青海民和人，中共中央党校研究室教授，从事宏观经济理论研究。

中国目前和未来存在着农村剩余劳动力转移压力大、城镇失业严重和收入分配差距越来越大的经济和社会难题。从农村劳动力的剩余看，据经济普查，2004年对乡镇企业缩水后的中国劳动力三次产业就业比例为59∶21∶20，此就业结构为日本1915年时的水平，韩国1965年左右水平，中国台湾1955年水平。按照2004年人均GDP 水平和GDP 的三次产业结构衡量，就业结构与生产结构的偏差：农业劳动力高15％～20％，工业低6％～9％，服务业低8％～12％。不包括在城镇务工的1.1亿万农民工，农业产业中还剩余1.5亿劳动力。从城镇就业形势来看，如果按照1990年的城镇人口从业水平推算，2005年城镇人口实际失业率已经达到17.74％。由于人口动态规模巨大，今后5年中，农村剩余劳动力转移、城镇新增劳动力、企业改革和产业调整劳动力、消化往年失业等四大就业压力，需要每年平均提供2400万个就业机会。如果不进行大的政策调整，每年劳动力就业缺口将达900～1100万，2010年时，将在城镇积累1亿左右的失业劳动力。而从分配差距来看，中国发展研究基金会专家们的结论是，衡量收入分配差距的基尼系数，在中国已经达到被认为容易发生潜在社会动乱的0.45，收入分配差距过大，出现了社会不公平。

面对农村劳动力过度剩余、城镇失业严重和社会分配不公，学术和政策研究界提出了各种不同的看法和建议。但是，作者认为，需要探讨的是，为什么东亚日本、韩国和中国台湾地区在其就业结构转型过程中，农村隐性失业程度低，没有发生严重的城镇失业问题，并且收入分配差距拉得不是太大，而拉丁美洲和中国在其结构转型过程中，农村隐性失业程度高，城镇失业人口规模很大，失业率居高不下，并且由此而贫富差距较大？症结在于：后者有关工业化战略、制度安排和供给与劳动力需要转移和就业的有关制度需求，存在着相当尖锐的矛盾和冲突，一些战略取向、制度和政策实际是一种阻碍就业结构转型和就业容量扩大，导致初次收入分配不公平的逆向安排。

一、大企业主要吸收劳动力和农业容纳就业的幻觉和战略

观念和意识是经济发展制度因素的一部分，这种观念和意识常常决定着就业战略的取向和政策的制定，进而影响到就业结构的转型和容量的扩张。发展中国家一些学者和决策者解决就业的思路往往受其想当然意识的影响，而就业幻觉所支配的就业战略和政策常常与就业结构转型和就业容量扩大的内在规律和变动趋势不相一致。

怎样解决农村劳动力剩余转移和城镇就业问题呢？从观念和意识讲，一些发展中国家决策者往往存在着这样的幻觉和意识：首先，许多发展中国家的高层和地区领导，为了赶超发达国家，都有很深的大工业和大企业情结，认为兴办大规模的企业，将企业做大，既促进经济的发展，又可以吸收劳动力就业。特别是中国这样的国家，过去由国家投资兴办大企业，改革开放后，部门和地方领导也有很强的促使工业和企业做大意识，加上中国目前的税源和财政分税体制，企业越大，地方收入越有保证和越多，地方领导更是偏重于特大和大企业的发展。而大工业和大企业有一个规律，那就是随着工资社保等成本的上升和技术进步，其资本有机构成不断地提高，相对多的投资吸收越来越少的劳动力工作，甚至越来越多的工业产业还绝对地挤出富余的劳动力。如中国20世纪90年代国有工业企业工人大量下岗，除了其他原因之外，其资本有机构成提高和技术进步挤出相对和绝对富余的劳动力，是非常重要的原因。

其次，特别需要分析的是，发展中国家的中高层领导，甚至一部分学者也认为，基层农村和欠发达地区是就业容量最大的地方。每当由于体制抑制和政策失误导致城市失业率较高时，便将眼光转向基层农村和欠发达地区，希望在那里能拓展和获得更多的就业机会，试图制定政策促使劳动力向那里流动。在农村，就业机会萎缩和劳动力被挤出是一个经济发展过程中不可抗拒的规律。其经济学意义上的理由在于：（1）从农村的第一产业看，只能向外减少劳动力，不可能增加劳动力的就业。主要是因为容纳劳动力就业的耕地数量日益绝对减少；农业投入资本的增加，使农业的资本有机构成逐步提高，相对和绝对使用的劳动力越来越少；农业的技术进步也使农业需要的劳动力越来越少。（2）分散发展工业的不经济，使农村大力发展工业受到限制。农村市场容量狭小，使工业的分工和协作受到限制；工业产业对规模经济要求较高，分散的农村工业规模太小，分摊成本较高；对地理上分散的各个农村的工业企业进行道路、电力、供水等配套，其共享性较差，投资较大，对于投资方讲，规模不经济，而对于企业来说由于条件不配套而外部不经济；特别分散的农村工业由于污染分散，加上管线、运营和维护等投资相对较大，其控制和处理没有经济上的可行性。（3）第三产业不可能在农村得到充分的发展。这是因为农村的低收入使得农户家务劳动的机会成本较低，有关的家庭劳动不可能分工外化为服务业；由于人口分散，形不成聚集的消费市场，使一些服务业在一定的地域范围内没有达到盈亏平衡点的需求规模；农村的产业关联不复杂，分工和协作单一并且产业链条较短，其中的中介等服务业很难发展。简言之，通过发展农村来大规模增加就业，阻止和减缓农业劳动力向城镇转移，实际是一种不可能实现的想法。

目前，一些学者想通过学习日本、韩国和中国台湾地区分别在60―80年代进行的新农村建设，来缓解农村劳动力向城市的转移。甚至一些学者还论证了要让农民在农村就业和居住，不要到城镇里来的途径和政策。实际上需要中国学者注意的是：（1）虽然日本、韩国和中国台湾地区分别在60―80年代进行了新农村建设运动，但是，农业劳动力并没有因此而停止向城镇流动和转移，农业劳动力的比率还是在持续地下降，城市化的水平在不断地上升；（2）这些国家和地区的农民在工业化的进程中，与中国失地农民不同的是，由于土地是私有的，在城镇扩大和结合部的地区，土地财产进入建设和房地产市场为他们提供了脱离农业，或者兼营其他非农业的资本，从纯农户演化成小工厂、小店铺、小房地产所有者企业的较多；（3）这些国家和地区农民在工业化和城市化的进程中，虽然农业耕种的土地规模稍有扩大，但是农业收入占其总收入的比例越来越低，从事非农业所占的收入比例越来越高，大多在城镇中兼有工作。目前，这些国家和地区的农民总收入中只有1/5来自于农业经营；（4）从人均GDP 、就业结构、城市化水平等指标来看，中国目前进行的新农村建设，在发展阶段上比日本、韩国和中国台湾地区提早了20年以上。因此，需要反哺的农业人口相对比例大，提供反哺的城市人口相对少，财力薄弱，建设资金需要量大，是中国这次新农村建设的难点。

持上述观点的学者们忽视和很少讨论的城市化过程中存在的一个重要的问题是，大量的基础设施是政府投资，大量的产业投资是大企业投资，而微型和中小企业在中国的城市中没有较好的生态空间，不可能像日本、韩国和中国台湾地区那样良性地吸收农业中转移出来的劳动力，进而形成严重的失业问题。这不得不逼迫战略研究者和政策制定者将缓解就业压力的出路，无奈地转向发展农村来减缓人口流动和转移方面。许多学者和政策制定者忽视了一个关键方面，从日本、韩国和中国台湾人口密度比我们还大的国家和地区的结构转型经验看，如果在城市中积极鼓励投资和创业，大量地发展微型和中小企业，会不断地吸收农村剩余劳动力的转移，不仅不会发生严重的失业问题，而且会出现劳动力短缺的情况。因此，城乡能不能统筹发展，关键在于城市中能吸收大量劳动力就业的微型和中小企业是否能得以大量地发展。

二、政府规制体制和行为对创业和就业容量扩大的严重影响

20世纪70―80年代，特别是80年代末和90年代初，一些原来实行计划经济体制、国有经济比重较高、实施进口替代工业化战略的发展中国家在资源配置方式方面向市场经济转轨，在所有制结构方面，或者转向私有制，或者转向多种所有制共同发展，也大都采取了出口导向的工业化发展战略，至今，虽然在就业结构转型和扩张就业容量上取得了一些成效，但是，结果并不十分理想，体制转轨国家的失业率居高不下，体制和结构双转型国家的城镇失业压力和农村剩余劳动力转移压力则更大。中国虽然改革开放以来GDP 高速增长，但是，GDP 的形成中投资的比率较高，工资等形成的比率较低，即工资分配率较低，增长的内容是大企业的产出和办公楼、公路、电站等社会性和基础性的内容，这种增长方式对持续就业的贡献较小，形成高增长而低就业的局面，人民生活水平随着经济的增长并不如日本、韩国和中国台湾转型时期提高得快，其根本原因就在于广大劳动者能参与就业和分配的微型和中小企业，与国际同期转型国家和地区相比，数量太少。为什么中国体制的转型和战略的调整在就业、提高人民生活水平和公平分配等方面没有获得满意的成效呢？笔者认为，需要从政府和社会观念、行政规制、部门利益、政府和部门行为等微观制度层面去探讨其症结。

微型和中小企业虽然对国民经济就业的贡献很大，但是，与大型企业相比，有其自身的特点：从资本有机构成看，为劳动密集型，全部收入中劳动收入的比例很大；利润相对于大企业水平较低，微利的企业很多；由于规模很小，抗风险能力较弱，分摊各种政府高税收和多种收费及各种社会成本的能力较低；并且在微型和中小企业生态结构中，每年注册登记的企业数量较多，停业、关闭和破产的企业也较多。由于这些特点，微型和中小企业发展对一国就业水平，包括公平分配之间，政府体制和行为有着显著的促进或者抑制作用。

（一）政府规制越严，创业活力越被窒息，失业越严重

企业是社会生产经营的组织形式，在国家制度存在的条件下，其诞生和运营往往有政府准入和管理的规制制度。因此，企业法人的诞生数量，企业在运营中生死多少，除了决定于创业者、资金、市场、经营管理水平等因素以外，很重要的一个方面决定于政府对微型和中小企业的准入和管理等规制体制。政府规制程度与就业水平关系的一个规律是，政府对企业诞生准入的门槛高、环节多、时间长，则创业困难，微型和中小企业数量就少，就业水平就低，失业率就高；如果对企业诞生准入的门槛低、环节少、时间短，则创业活跃，微型和中小企业就多，就业水平就高，失业率就低。

从市场经济程度较高的国家看，企业资本金等标准门槛低，注册登记时间短、经营范围方式等限制少，注册登记前置审批和许可环节少，公务员寻租行为受到约束。因此，其每千人企业数量在40～55范围，除了经济发展阶段外，更重要的是与政府规制和政府行为有着密切的关系。而许多发展中国家，还有体制转轨国家，其失业率高的原因是：对企业注册登记的资本金额度等标准门槛设立标准较高，经营范围限制较严，注册登记前置审批和许可环节较多，从申请到批准的时间较长，对运营中的企业检查等干扰较多，而且各个环节的公务员寻租行为较为盛行，结果极大地增加了微型和中小企业投资、创业及运营的风险和成本，微型和中小企业创业和经营的环境恶劣。

特别是体制转轨的一些国家，计划经济时期，政府职员住房，子女就学、就业和出国，家庭就医等等个人的利益方面，要么有供给制和福利制的保障，要么出国等这样的个人利益受到限制，与此相关的部门利益也没有基础，意识形态方面强调奉献。虽然所有制方面的限制使微型和中小企业诞生和发展，但是，公务员寻租和部门设置寻租机制的情况却很少。