胡昌宇 陈晓律：试析布莱尔工党政府的成功之道

摘要：尽管遭受“伊拉克门”事件的重创，布莱尔领导的工党集团仍顺利赢得2005年英国大选，实现了历史性的三连任。工党成功的直接原因是其有效地调整了英国的经济政策和社会政策。工党政府的宏观经济政策、微观经济政策改革支撑了英国经济的平稳增长；社会政策改革推动了“福利国家”向“社会投资国家”的转型，增强了社会福利支出对经济发展的促进作用。这种大体上兼顾了经济效率与社会公平的政策是基本成功的，显示出新工党统治集团具有较强的执政能力。

关键词：经济政策，社会投资国家，经济效率，社会公平。

在遭遇“伊拉克门”事件重创的不利局面下，布莱尔领导的工党政府仍赢得了2005年的英国大选，成为英国历史上继撒切尔夫人之后第二个赢得三连任的首相。西方评论普遍指出，首先是经济成功确立了布莱尔工党不可动摇的竞选优势，其次是工党的社会政策比保守党更得人心。布莱尔执政以来，英国经济持续稳定快速发展， GDP连续50多个季度稳定增长，是英国近300年历史上绝无仅有的现象。1994―2004年年均GDP增长达到2.8%，超过了英国的主要竞争对手（同期日本、德国、法国分别为1.2%， 1.5%，为2.3%）。①更重要的是，1992年以来英国是G7中经济增长最稳定的国家，而此前几十年则恰恰相反。目前通货膨胀率和失业率降到30年来的最低水平。2004年12月英国的失业率约为4.6%，不仅远低于1980年代和1990年代初期11%左右的失业率，也明显低于欧盟15国8.3%和G7国家6.4%的平均水平。② 工党执政以来英国的通胀率始终保持稳定的低水平。“9.11”事件和近期的石油价格飚升等给西方工业国家经济带来很大冲击，出现了不同程度的经济衰退和失业率、通胀率上升，而英国的经济却一支独秀，仍呈现平稳增长的态势。

经济的成功和社会福利政策的改革使大多数英国人尝到了甜头，家庭收入普遍增加。1996年以来英国的生活标准指数超过了法国、德国和日本，居于G7前列。由于政府近年在医疗设备和医疗服务方面的投入大幅增加，英国人现在可以享受几乎是历史上最高质量的免费医疗服务；儿童贫困人口比1997年减少了1/4，兑现了布莱尔就职不久即做出的承诺；穷人普遍觉得日子好过多了，因为现在有未成年子女的家庭的实际收入比1995年平均增加了1300英镑，而占总人口5% 的最贫困家庭则平均增加了3000英镑。③1997年以来英国总体犯罪率下降了30%，暴力犯罪发案率下降了26%；④社会稳定，人们普遍更有安全感。

布莱尔政府的政策已引起国内外学术界的广泛关注，尤其是宏观经济和“工作福利”政策一直是国外研究的热点。国内学术界虽然认识到布莱尔的经济成功是工党连任的最大资本，但目前尚没有对工党经济政策的改革做系统评介。近年来国内发表了一批研究新工党经济、社会政策的文章，如丁建定的“布莱尔政府的社会保障改革”（《国际论坛》2004年1月）评介了布莱尔的以提高社会保障制度的实际效果和加强个人责任的“第二代福利”思想，强调的是工党政府和保守党政府社会福利政策的连续性和一致性。李志高的“布莱尔的资本主义改革”（《望新闻周刊》2004年9月第36期）简要介绍了新工党政府的社会福利改革，提出政府在坚持市场经济规则的同时强调机会均等和社会正义。袁红的“试论布莱尔的社会保障制度改革”（《重庆教育学院学报》，2002年1月）涉及到布莱尔的社会保障制度改革的背景，指出布莱尔政府的改革是保守党政府改革的继续，等等。这些成果，都加深了国内学术界对布莱尔政府改革的认识，具有重要的学术价值，但上述论文，尚未触及布莱尔政府得以成功的根本原因。

实际上，布莱尔政府是英国历史上前所未有的一种“新”政府。他大权独揽，在一定程度上超越了意识形态的束缚，完全按照自己的意图对英国的政治格局和经济格局进行调整，并幸运地获得了成功，创造了所谓的布莱尔奇迹。因此，对布莱尔模式进行深入的探讨显然是一个十分有价值的课题。由于题目涉及的范围太大，本文将仅从工党经济政策与社会福利政策改革的综合创新、整体治理国家的角度来探究布莱尔工党政府的成功经验，为进一步研究布莱尔工党政府的政策提供一个新的视角。

一，调整英国宏观经济政策的方向

在谈到布莱尔工党政府的改革政策之前，有必要对这一届工党政府的性质做一个大体的分析，即它究竟是一个什么样的政府。对这一问题的分析必然涉及到什么是英国的统治集团的问题。因为甚至到了20世纪70年代，英国统治集团的概念仍相对模糊不清。但一个基本事实是，自二战以后，那些被排除在权力集团以外的人开始有系统地建立自己的集团，并努力使自己的集团比传统权力集团更有竞争力。新一代有抱负的政治家和商人，打着代表普通百姓反对特权精英阶层的旗号，开始了自己的政治生涯。事实上，布莱尔与他的工党同事，就是这种新集团的典型代表。

布莱尔在1999年工党会议上许诺要与“保守主义、精英主义、旧势力”斗争，此后英国传媒因反对旧势力而获得了蓬勃发展，新闻界、艺术界和文学界无不如此。一些商人和广告商也迅速搭上了这趟“车”。新一代平民大亨出现了，他们将商业与传媒、政治结合起来，很快以金钱为纽带成为新的权贵阶层。布莱尔和他的财政大臣布朗一直下决心建立一个以首相府和财政部为核心的“政府”。他们试图通过控制政府其他部门，进而对英国社会进行自上而下的全面控制，由此出现了教育部替学校决策、卫生部替医院制订目标、上议院高级法官告诉基层法院应怎样判决等“怪”现象。布莱尔是自前首相丘吉尔以来，对政府控制最严厉的英国首相。虽然他不比前首相撒切尔夫人更独断，但竞争对手、反对党和压力团体对他形成的挑战更小。⑤而最近十年英国的一系列政策变化，基本上是这样一届特殊政府直接操控的结果。

1.1 宏观经济政策改革缘起

布莱尔政府的一系列举动基本上是从财政政策改革入手，逐步扩大到微观经济层面和社会福利等领域，并最终扭转了战后英国经济发展的趋势。二战后英国经济长期被所谓“英国病”缠身，这种经济 “走走停停” 的“冷热”病让英国人吃尽了苦头。为扭转这种状况，1979年上台的撒切尔保守党政府以“新右派”理论为基础，与英国战后实行了三十多年的经济、社会福利政策对着干，发起了一场市场自由化、私有化、减税、瓦解工会和削减社会福利的“撒切尔革命”。这场变革的最大成果是使英国经济重新恢复了活力，市场机制的作用得到强调，企业的生产力和竞争力迅速提升，英国经济长期衰落的趋势开始根本扭转，大大缩小了与德国、法国等主要竞争对手的差距。但“撒切尔革命”留下了两大遗患：一是没有根本解决英国经济增长不稳定的老毛病，经济一旦快速增长，通胀率随之上升；降低通胀率往往又导致失业率激增，1980―1997英国年通胀率高居G7国家第二位，而且波动幅度在G7国家最大。由于宏观经济调控失策，造成1990年代初英国出现1930年代以来最严重的经济衰退。二是造成严重的社会后果：贫富悬殊，社会严重分化，特别是贫困儿童比例率高达1/3⑥，明显高于其他欧洲国家。1997年的英国社会公平指数竟倒退至1930年代的水平。显然，撒切尔政府在“破”的方面做了很多事情，但却并未在“立”的方面站稳脚跟。

英国二战后近半个世纪经济发展的最大经验就是，稳定增长是经济繁荣的最重要保障，只有持续稳定增长的经济，才是真正有效率的经济。实际上保守党政府也做出稳定宏观经济的努力，如通过“货币主义”政策控制货币供应总量来降低通胀率。但随着金融市场的自由度日益提高，货币需求总量预测难度增加，虽然可以控制通胀率，但往往以牺牲产出量和高失业率为代价。1987年之后撒切尔政府发现经济过热，采取了“急刹车”，又导致了严重的经济衰退。1992年英镑退出欧洲“汇率机制”之后，政府开始实行浮动汇率政策，货币政策的主要目标就是降低通胀率。梅杰政府也确定了1―4%的通胀率目标，但由于通胀目标过于宽泛，不够精确，政府往往倾向于把通胀率降低到最低目标，殊不知通胀率过低同样不利于经济健康运行。而且由于缺乏可靠的制度保障，如利率由财政部来确定，而不是由独立的英格兰银行来完成，政府目标的实现受到很大政治因素的制约，政府政策的“短期行为”也降低了政策的信度。尽管1992后年保守党政府降低了通胀率，但市场对通胀率的预期一直高于实际目标。保守党政府的财政政策同样缺乏长期目标和制度约束，政府借债和支出都有很大的随机性，而且缺乏与货币政策有效的协调机制。1990年出现的经济严重衰退，正是政府财政干预失策和财政与货币政策的协调不力所致。换言之，撒切尔政府尽管强调市场的作用，但其政府多种缺乏连续性的干预措施，并没有让市场真正发挥应有的作用。

而强势的布莱尔政府，上台不到一周就做出使英格兰银行独立的惊人之举：让主要由金融专家组成，隶属英格兰银行的“货币政策委员会”来主管国家的货币政策，大大降低了政治因素对货币政策的影响，并制定了严格的“货币政策框架”和“财政政策框架”，以确保实现宏观经济稳定的目标。这样快刀斩乱麻的决断措施，是其保守党前任无法想象的。

1.2 货币政策框架

所谓货币政策主要通过控制货币供应量、利率、信贷等手段来实现控制通胀率和就业等宏观经济目标。但货币政策是否有效，则往往取决于很多其他的因素，所以，工党政府在通过对战后，特别是撒切尔政府宏观经济改革失误之处的反思和广泛借鉴其他国家的成功经验后，在下面四个基本原则基础之上制定了真正行之有效的货币政策框架：⑦

* 目标明晰、精确：货币政策的首要目标是维持稳定物价，并通过单一对称性通胀目标（当前目标为2%，上下对称浮动范围在1%以内），严格控制通胀率过高或过低。保守党政府没有制定严格的通胀率目标，货币政策主要用于尽可能降低通胀率，但过低的通胀率往往导致失业率上升。工党严格的通胀率目标制度显然更有利于实现就业和经济增长的目标。

* 独立于政府的英格兰银行“货币委员会”有根据政府确定的通胀率目标制定利率的权力。保守党政府货币和财政政策都由财政部负责制定，不仅缺乏足够的技术性和专业性，而且易于受到政治因素的影响。政治因素的短期行为特点和不确定性严重削弱了宏观经济政策的稳定经济增长作用。

* 公开、透明、负责原则：“货币委员会”定期公布成员对委员会决策的表决记录，出版委员会每月例会的详细资料和英格兰银行的季度通胀报告等，使政府和社会随时了解宏观经济运行情况。保守党政府的利率调整决策通常是“暗箱操作”。研究表明，公开、透明原则更有利于建立市场信心，企业了解真相后更容易作出投资决策，“暗箱操作”的欺骗性结果会降低企业的投资水平。

* 信度和灵活性：“货币委员会”自行决定何时或以何种方式应对外部事件的影响，但必须受政府通胀目标的限制。如果通胀率偏离（高或低）目标超过1%，英格兰银行行长必须以文书的形式向财政大臣通报，并解释偏离的原因、预期持续时间以及委员会将采取的对策等。

这样的政策框架安排消除了短期的政治因素影响货币政策的风险，确保了货币政策的顺利实施。英国货币政策框架的基本原则是目标明确、各负其责、公开透明和信度与灵活性的统一。⑧ 工党政府的对称通胀目标，即维持通胀率在2%的目标上下浮动，幅度不超过1%，在稳定经济增长和就业率方面显然优于保守党单纯追求低通胀目标，因为过低的通胀率同样影响经济增长和就业。国际货币基金组织对英国的货币政策给予了积极的评价，认为该政策是“恰当的”（appropriate）。

1.3 财政政策框架

与之密切相关的是工党的财政政策，由于财政政策直接决定国家的其他社会开支，其正确与否就更为重要。总的来看，布莱尔政府的财政政策建立在透明、稳定、责任、公平和效率五大基本原则上，并以《财政稳定法》来约束各原则的顺利执行。该法要求政府必须说明财政政策的目标和实施规则等，具有强烈的“计划性”，显示出工党政府的注意力主要集中在建设性方面，与保守党的政策形成了鲜明的对比。

布莱尔政府通过两大财政法则来实现上述目标：一是所谓“黄金法则”，即在一个经济周期内政府借贷只能用于投资目的，不能用于经常性（消费性）支出。二是“可持续投资法则”，规定在经济周期内公共部门的净负债必须保持在稳定的审慎水平。目前的具体标准是不超过GDP总量的40%。