夏建中：欧盟社会政策的历史发展及其启示

【内容提要】自罗马条约签订之日起，欧盟社会政策的发展经历了由小到大、由零敲碎打到系统的变化，大致可划分为四个阶段：即萌芽和产生、重视与发展、确立政策发展的框架、社会政策成为欧盟主要基石；欧盟的最终目的是实现从经济联盟到货币联盟、再到社会联盟的演变。欧盟要建立的社会模式体现了欧盟人民共有的价值观：民主、正义、参与、社会对话以及加强社会团结和社会融合。人是这样社会模式的中心，它应当建立在对人的尊严――小至工作场所，大至整个社会――尊敬的原则基础上。该社会模式现在已经越来越被认为既是欧盟经济发展的重要因素，也是现代高度文明的特征。研究欧盟社会政策，对我国的社会保护与社会保障建设具有重要的借鉴意义。

【关键词】欧盟/社会政策/社会公平

社会政策这个概念，传统上有两种定义。一种是英国和美国学界的定义，即是政府（包括中央和地方）为直接满足人民的社会需求或福利需求而制定的政策，它一般包括社会保障、健康、公共服务、住房政策、教育政策等几个方面；社会保障又包括工伤和疾病、失业救济、养老金、家庭补贴和医疗等。另一种是德国学界的定义，主要是指政府关于就业、劳动力和劳动力市场管理的政策。日本社会学界在20世纪70年代以前多沿用德国的定义，70年代后转向了英美的定义。不过，自20世纪80年代以来，国际社会学界倡导将两种定义统合起来的声音越来越高涨。[1]

英国著名社会学者M.克伦曼和D.皮阿查德认为，欧盟的社会政策包括两个方面：(1)社会规定或服务：教育、住房、个人的社会服务和社会保障。(2)为了某些社会目的的干涉：宗教政策、农业和工业政策、环境政策（包括自然环境与社会环境）、性别平等、种族关系等，这种干涉的形式主要是“规定、财政或资助、直接的法规”。简单讲的话，欧盟社会政策就是：“社会领域中所有的政策，包括劳动力市场政策。”[2]具体讲，主要包括产业关系与社会对话，就业与劳动力市场，社会保障、社会保护与生活条件，健康与安全等。由此可看出，欧盟的社会政策似乎更象是英国定义和德国定义的混合。准确地讲，欧盟社会政策更应被叫做“欧盟就业与社会政策”。

一、欧盟社会政策的历史发展

自1957年签订罗马条约后的40余年历史中，欧盟社会政策的发展经历了许多变化，大体上我们可以将其划分为四个阶段。总的来讲，欧盟社会政策的发展是从小到大、从弱到强、从零敲碎打到逐步系统化、制度化。

第一阶段：萌芽和产生阶段(1957-1985)

当1957年在“欧洲煤、钢联合体”的基础上，欧洲经济共同体(EEC)成立时，主要的动机是市场利益，如同其名称一样，它首先是一个“经济”共同体。发起国在签订“罗马条约”时，都相信，如果企业能在平等的条件下竞争，资源分配将会更有效，由此推动的经济增长将会自动导致社会发展。当时，社会的发展被看成是经济整合的产物，而不是被看作是后者的前提。[3]由于这一认识，“罗马条约”中只有很少关于社会政策的条款（248项条款中只有12项条款与社会政策有关），不过，条约使用了“社会政策”这个术语。

1961年，欧洲委员会(The Council of Europe)实施“社会宪章”，该宪章确立了四项社会基本原则：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利，劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，老年人获得社会保护的权利。但是，该委员会不是欧洲经济共同体的正式机构，所以，它提出的基本原则没有什么约束力。不过，这个宪章建立的综合、一贯的社会政策目标，成为后来“欧共体社会权利宪章”的蓝本。70年代初，由于经济发展造成的区域和社会不平等问题开始出现，再者，1973的英国等三国的加入带来了与发起国不同的福利制度模式。（注：当时，六个发起缔约国的福利制度基本上属于“大陆福利模式”。但是，后来随着1973年英国、丹麦和爱尔兰的加入，80年代希腊、葡萄牙和西班牙的加入。带来了“盎格鲁―撒克逊／北欧的社会福利模式”和“南欧福利模式”。）欧共体部长理事会(Council of Ministers)开始认识到建立欧共体层次上社会政策的必要性，认识到：经济发展本身不应被看成是最终目的，公民生活质量的提高才应当是目的。基于这一认识，1974年通过了“欧共体社会行动方案”。该方案主要关注与工作环境有关的三个方面，即充分和更好的就业，生活和工作条件的提高，在经济和社会中管理与工作的决定上以及劳动者在企业活动方面的更多参与。70年代，欧共体采取的相应社会行动计划主要关注的是贫困、残疾人以及那些在战后经济繁荣中未获得好处的受排斥群体。这些人的利益在当时强调效率、生产力和竞争力的经济发展中被严重忽略。

在此，有必要指出，当时的部长理事会对欧共体(EC)在社会政策方面职责的看法是很保守的，其权力也很有限。欧共体没有直接干预各成员国社会事务的权力，其职责只是促进成员国之间的合作。因此，1974年“欧共体社会行动方案”的基础是政治而非立法。[3]

第二阶段：重视与发展阶段(1985-1993)

80年代中期，要求建立更具法律约束力的社会政策的呼声开始出现。1985年，法国的J.德勒斯成为欧共体委员会(European Commission)的主席。他认为：社会政策是完善统一市场自然的配置条件和解决困境的手段，“任何忽视欧共体社会层面又企图发展共同市场的努力都注定要失败”。但当时，社会政策的振兴仍然非常多地被结合进经济活动中来考虑，在这种背景下，1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。在这次讨论会上，社会政策被看成是加强经济内聚力的手段，应当被置于与经济、货币和产业政策相同的基础上加以发展。用功能主义的话来说，就是社会政策“是经济整合的功能性前提”。比较第一阶段，我们可以看出，这种认识已经基本扭转了签订罗马条约时认为的“社会发展是经济整合的产物”的观点。

在这次讨论中，就业问题成为社会政策各项提案的核心，此外，还讨论了企业管理者与工人的对话、社会保护方面的合作与商讨等。但是德勒斯坚持认为，重要的是通过立法建立共同体的社会政策法规。这一思想首先被反映在1986年签订的“单一欧洲法案”(SEA)，通过该法案，一些社会政策被列入共同体的法律框架中。因此，后来的一些专家、学者将该法案誉为欧盟社会政策发展中第一个里程碑。

例如，其条款118a宣布：各成员国应当“特别注意推动工作环境的改善，以及工人的健康和安全”，这一条款后来影响了有关工作条件如保护怀孕妇女和工作时间方面欧盟指示的出台。该条款还第一次宣布了在有关工作环境、工人健康和安全方面作出决定时，应当采取有效多数投票的原则。

条款118b强调了在欧共体层次上，企业管理者与工人开展社会对话的思想。这一思想在后来的马斯特里赫特条约附件“社会政策协议”中发展成“欧洲社会对话”的概念。法案的第五部分谈的都是经济和社会整合，条款130b指出，尤其要通过更紧密的对欧洲结构基金（包括欧洲社会基金、欧洲区域发展基金和欧洲农业指导和保护基金这三大基金）的协调来加强经济和社会的整合。

在“单一欧洲法案”的基础上，1989年，12个成员国的首脑聚会法国的斯特拉斯堡，通过讨论，最后除了英国以外，11国一致签字通过了“欧共体劳动者基本社会权利宪章”（简称“社会权利宪章”），将其作为“单一欧洲法案”的社会侧面。宪章的前言明确宣告：“社会层面具有与经济层面同样的重要性，……因此，两者必须得到完全平衡的发展”。自此之后，阐发欧盟社会政策的指示、建议、声明和其他措施开始受到这个宪章的极大影响。

但是，如同“欧洲委员会社会宪章”一样，这个宪章也没有法律效力，因而对签约国没有多少约束力。它只是采取了一种郑重声明的形式，而将决定权和贯彻落实程序留给了各成员国。由于这一原因，该宪章同时制定了贯彻“社会权利宪章”的行动方案的条文。在宪章的第28要点中，部长理事会请欧共体委员会在其职权范围内，为了有效地贯彻有关社会权利而采用法律手段来制定一些措施。由欧共体委员会负责的贯彻“社会权利宪章”的行动方案包括了几十个措施，欧共体委员会指出自己的目的是“建立一个最低规定的圆满基础，一方面需要避免竞争的扭曲；另一方面，加强经济和社会的整合与就业岗位的增长，后者是完善单一市场的首要关注点。”后来，委员会分别于1991、1992和1993年做了关于落实“社会权利宪章”的年度报告。

总的来讲，80年代欧盟社会政策和行动计划的重点是促进男女之间在就业机会和工作待遇方面的平等、集体谈判和对话的制度。但是，欧盟主要关注的是有工作的人的社会权利，并不是关注所有公民的社会权利。

1992年2月7日，在荷兰的马斯特里赫特签署了“马斯特里赫特条约”（简称“马约”）。在该条约的附件中有“社会政策协议”，它也可被看作是一个独立的社会政策草约，这个协议将“单一欧洲法案”确立的条文进一步加以补充和完善。应当说，在严格立法意义上，该条约即“欧盟条约”的签订宣告了欧盟(EU)的建立。

首先，该协议将社会政策的范围扩大到教育、职业培训、年轻人工作、文化和公共健康；同时修改了“罗马条约”中有关经济和社会整合的部分。其次，为管理者与劳工的对话建立了一个基础，即有关工作健康和安全、工作条件、工人获取信息和咨询、男女平等以及被排斥在劳动力市场的群体的平等权利的决定需要集体协商，并且遵守有效多数投票的原则。再次，在劳动者的社会保障、劳动者被解雇的社会保护、被雇用者和雇用者的代表关于谈判方面的决定应由所有签约国一起讨论。最后，协议还授权部长理事会在社会政策领域内，可以采用“欧盟指示”、“贯彻实施的最起码要求”等手段进行行政干预。

第三阶段：确立了欧盟社会政策发展的框架(1993-1997)

自进入90年代后，主要由于经济结构的调整，欧盟的失业问题越来越严重，失业率居高不下，长年保持在10%以上。于是，欧盟逐渐将失业问题和与失业有关的社会政策列为头等重要的大事。1993年，欧盟出版了许多官方文件，指出：欧盟社会政策仍是其议事日程上的重要议题，但是，就业问题已成为重中之重，是一个“战略性的问题”。同年12月，第一个欧盟层次上解决失业问题的重大步骤被推出，这就是著名的“德勒斯白皮书：增长、竞争与就业”发表，这个白皮书所提出的政策措施后来被称为“欧盟就业战略”，它奠定了以后欧盟一系列社会政策特别是就业政策发展的基础。

白皮书第一次在两方面作出了重要突破。第一，它要求，为了从经济增长中产生最大的就业增长，各成员国政府及其政策制定中的伙伴必须采取系统的政策行动，即包括从税收、职业培训、教育、经济到社会保护和社会合作。它明确地指出，劳动力市场的措施是根本，但它在提高就业增长方面并不完善；同样，经济增长也是根本，但它在推动经济产出工作岗位方面也不很成功。它要求欧盟走出“零敲碎打”的政策制定的模式，将零碎分隔的政策融合为一个整体，制定长远的政策目标：强调制度性结构改革的社会政策，对教育、职业培训和劳动力市场体系加大投资，从而使人民能够贡献于社会、劳动力市场能够反应灵敏。

第二，白皮书第一次强调欧盟自己在帮助各成员国解决共同就业问题方面如何扮演中心角色，它第一次促使欧盟有关机构注意各成员国应当怎样――而不是是否――共同协作，解决有关的就业和与此有关的社会问题。

白皮书的精神又被几乎与其同时发表的专论欧盟社会政策的“绿皮书”和后来发表的“白皮书”进一步加以稳固。1993年11月，欧盟发表了题为“论欧盟社会政策”的“绿皮书”。绿皮书主要有三个部分，第一部分是对欧盟社会政策的回顾，首先就指出，欧盟的社会政策涵盖了相当广阔的领域，包括机会平等、健康医疗、社会安全、就业与劳动力市场、社会保护与社会保障、贫困与社会排斥等。第二部分指出了欧盟面临的社会挑战，这些挑战主要有三方面：社会整合的下降、社会保护和社会稳定受到威胁、高失业率。强调要“保证经济与社会肩并肩地发展”。第三部分讨论了欧盟对这些挑战采取的可能应对措施，提出，必须进一步建立法律框架和采取行动，政府部门、社会力量、欧盟议会、经济和社会委员会以及其他组织和个人都应当关心和坚持欧盟委员会下一阶段的社会政策。