刘田玉：中西权力监督模式的演化和特征――兼评我国人大个案监督的有限合理性

人类自从进入群居状态之后，就产生了对公共事物进行管理的需要，随着人类进化到社会阶段，进一步产生了对社会进行政治统治的要求。无论是公共管理还是政治统治，都需要一定的权力资源作为后盾。关于权力的来源有许多解释，例如，理性主义者从事物的本性出发，认为权力是管理和统治社会所必需的，他们一般主张权力的“自然”来源；社会契约论者认为权力是组成社会的成员共同让与和授予的，他们认同一种社会权力观。但在人类历史上，对权力来源最广泛的解释，是各种类型的神权论，“君权神授”、“替天行道”等等，都是神权论的通俗表达。对权力来源的各种解释，只是为权力的使用寻找合法性与正当性，与权力的有无或存废没有关系。事实上，没有任何握有权力的个人或集团，会因为找不到权力的“合法”来源而放弃权力。

对权力进行监督，使权力的行使符合权力授予者的意图和目的，是人类政治文明的重要组成部分，古今中外的政治法律发展史概莫能外。本文所指的“监督”，是广义的权力监督，包含政治权力的划分和配置。这样的界定是说得过去的，因为权力监督的主要手段是通过分权，权力分置本身也含有监督的目的和动机。如何对权力进行有效的监督，可谓人类政治制度史上永恒的主题和难题。迄今为止的人类政治制度史表明，关于权力监督的理论构想与制度设计，构成了政治思想史和制度史的最主要部分，几乎凝结了人类全部的政治智慧。伴随着人类社会制度的进步，权力监督的具体制度和措施也是层出不穷、不断创新；综观权力监督的历史，基本的权力监督模式可以分为两类：一是纵向的监督模式；二是横向的监督模式。

一、中国式纵向权力监督模式的历史演进

纵向的权力监督模式倾向于将权力在纵向的上下级之间进行分配，用上位权力监督下位权力。因此，采用这种模式的权力结构，其纵向之间的分权特别发达，而横向之间则倾向权力的集中。纵向的权力监督模式以我国古代的御史监察制度最为典型。中国古代监察制度之完善，为世界历史所罕见，它不仅导致了权力监督体系的完备发达，而且直接促进了我国古代行政区划制度的演变。

在我国古代历史上，秦的统一实在是一个重大而又影响深远的转折点！“如果中国历史和其他各国文化有唯一最重要的歧异，那就是公元前221年秦始皇的统一全国”。[①] 秦以前的历史，在史书中统称为先秦时期，可见秦是这之前一段历史的总结，也是对前段历史的转向。的确，秦是中国古代几千年历史的分水岭。从夏、商、周开始，到春秋战国，我国古代社会的基本形态是一种分封自立的社会，其中尤以西周的分封制为典型。在西周以前，就有若干分封建国的情形。《诗×商颂×殷武》中的“命于下国，封建厥福”，即这样的记载。但是在规模上，特别是就形成制度而言，依然应以西周的封建为封建制度的代表。[②] 周人灭商后，在中国境内还有许多历史悠久的氏族国家，它们与西周相互承认，被称为“服国”，即服从西周的宗主地位之意。但作为西周立国根本的，还是它的封建制度。西周的封建制度，简单地说，就是根据宗法制度，把周文王、武王、成王、康王等未继承王位的别子，有计划地分封到旧有的政治势力中去，代表宗主对这些地方进行统治。被封的别子，即成为封国之祖，他的嫡长子可以继承封国和封号。封国与宗周的关系，政治上是天子与诸侯的关系，宗族上却是“别子”与“元子”的血缘关系。通过这种分封制度，西周按照宗法建立了一个以血统为纽带的统治集团。《吕氏春秋×观世篇》谓：“周封国四百余，服国八百余”。当时的西周国，就是由这些封国和服国组成的“国际大同盟”。

这种分封制与古希腊、罗马的城邦制以及西欧中世纪早期的封建制，在形式和特征上都有相似的一面。首先，两者都没有形成一个强大而统一的中央政权。在西周分封制度之下，周王室虽然是各封国和服国的宗主，但实际的政治权力并不大。王室把某一土地和人民分封出去了，统治的权力也便分出去了。诸侯把受封的土地人民，按照宗法的要求，分给卿大夫以作食邑之后，该食邑内的统治权，也便分给了卿大夫，所以卿大夫也有家臣，有邑宰。当然，诸侯对外可以成为独立的政治单位，而卿大夫则不能。封建诸侯对周王室的义务，包括尊奉周王室的正统地位、按时朝聘述职、供应祭祀之需；在战时则有为王室征伐戍城等义务，除此之外诸侯享有比较独立的政治地位。除了周的封国，还存在许多不是由周分封，而是早已建立的“服国”，其数量甚至远远超过周的封国。这些数量庞大的封国和服国都是独立的政治实体，只在贡赋及军事方面向周王室尽义务。其次，从政治权力的结构分析，众多的诸侯和卿大夫在其封国和食邑之内享有真正的实权，“若以集权和分权为权力分配标准的话，封建政治可以说是两级分权的政治”。[③] 随着权力的逐级分封，整个社会的权力重心下移，政治权力更多地配置于地方组织和机构，越到下层，权力越多而且实在，例如，“诸侯对其卿大夫的权力，远超过天子对诸侯的权力”。这样一来，就在社会的中下层形成许多横向并列的权力单元，构成社会政治权力的主体和基础。这种社会形态和权力结构，与西欧早期的封建时期，甚至现代社会的联邦制国家，都有很多形似的地方。可以设想，如果假以时日和其他条件，中国历史也很有可能走向近代欧洲历史发展的轨迹。

但是，秦的统一彻底改变了中国历史的这种趋势，使它沿着与近代西欧国家相反的方向发展。按照徐复观先生的观点，秦之前的中国社会形态相当于西欧中世纪的封建社会，而秦的统一则建立了“典型专制政治”。自秦以后的专制，一方面是把秦制作为既成事实继承下来；另一方面又不断地加入了许多更坏或更好的因素到里面去，直到辛亥革命，这种状况才有所改变。[④] 这种观点是颇有见地的。当然，秦的统一也不是凭空扭转了中国历史的发展轨道，只是将它之前的专制因素发展到极致，而摒弃了先秦社会形态中的分治（或自治）因素。如果说先秦社会是封建社会的话，也与西欧中古的封建形态有性质上的差异。在欧洲古代史上，王权是比较薄弱的，始终存在着世俗贵族、市民阶层和基督教会对王权的抗衡与制约。然而在先秦时期的古代中国，王权虽然不如秦以后的朝代那么强大，但统一的王权是存在的，并且作为政治权力的总体来源，有权分封各个封国和诸侯。在法理上，王权是政治权力之源，诸侯的权力是政治权力之流，封国的权力来源于宗主，权力的分配仍然是自上而下的。从理论上讲，宗主既然能把封国分封给诸侯，也就理所当然地有权取消或收回封国及其权力。西周分封建国的实际进程，也是先有周王室的得天下，而后才有各诸侯国的分封。因此，中国历史从远古时代起，就蕴藏着专制的因素，只是在统治的条件和手段不成熟的时候，无法实际塑造出庞大的专制政治制度。秦国的崛起和统一，终于为专制制度的建立创造了契机，使其得以发生。

秦建立起统一的中央集权专制之后，政治权力的分配发生了重大的改变。秦始皇比拟“三皇五帝”而自称“皇帝”，以示其与以往的国王不可同日而语，成为一切政治权力的集大成者。所有政权收归中央，由皇帝总其成，地方只有治权，一切地方治理机构都是中央政府的派出机构，由中央派出并对中央负责。至此，政治权力完全按纵向的自上而下模式进行划分和配置，其中也包括监督权。在理论上，上位权力可以延伸到任何一级下属机构，形成一种垂直向下的权力结构。在政治权力高度集中于中央，而又不得不授予地方管理权力的情况下，对各级权力的监督就显得尤为重要。为了保证中央的权力和意志能够贯彻到幅员辽阔的地方机构中去，就必须加强对各级权力的监督，使其与中央政府保持一致。基于这样的要求，秦朝开创了专制社会御史监察制度的先河。

秦的权力监督体系由御史大夫和监御史构成。御史大夫位列三公，直属于皇帝，是中央政府中专门负责监察的最高官员，下设御史中丞和侍御史；监御史是地方机构――郡的监察官，设于郡守之下，在郡守的节制之下负责郡辖区内的监察事务。监御史虽然隶属地方郡守，但又接受中央监察官员御史大夫的垂直“领导”，是一种典型的“双重领导制”。秦朝的政制处于初创阶段，其监察制度也只是布下了框架，播下了种子，尚不是很完善。汉承秦制，又有所发展，“汉朝基本沿袭秦制，但又有一些变化，主要是设立了御史台，由御史中丞为台长，负责察举非法”。[⑤] 西汉统治者从秦“短命而亡”的历史中吸取教训，认为地方势力的坐大是亡秦的主要原因，对地方官员颇不放心。因此，更为重要的变化是，西汉中央政府经常派遣特派专员到地方各郡巡视调查，这些特派员有一个专门的名称，叫“刺史”。后来，这种做法逐渐形成定制，全国划分为十三个巡视区，称为十三州，每一州派一个刺史，相对固定地对各自的辖区进行常规性监察。起初，十三州只是监察责任区，刺史亦为巡行之官而非常设官。派去的刺史都是一些官阶较低的小官，那时的（郡）“太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任，而且唯其官小，所以敢说敢讲，无所避忌”。[⑥] 调查的项目及权限也有限制，政府规定根据六条考察，即所谓“六条问事”，六条之外也就不多管。但是，由于刺史的监察结果对郡太守等各级地方官员的黜陟升降具有重要的影响，随着监察作用的日益发挥，刺史的地位和权力也逐渐加重。到了东汉末年，刺史由“过江龙”变成了“坐地虎”，终于由中央代表演变为新的地方官，改称州牧，州也由巡查区变为郡以上的又一级行政区。

州刺史成为地方官后，又有尾大不掉之势，于是中央政府又得设立新的监察机构来监督州刺史。经过三国两晋、南北朝、隋等朝代几百年的演变，到了唐代，监察制度终于又有了新的发展。唐代的御史台已经成为独立的机构，不属于三省，有所谓三省六部一台之说。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，称“分察”；右御史监察州县地方政府，称“分巡”。到唐德宗时，将全国各州划分为十道，派去的监察御史称监察使，后改称巡察、按察，最后称为观察使。这些派去的御史名义上是观察使，代表中央对各地区活动进行巡视观察，实际上则长期停驻地方，成为地方更高一级行政长官。但在唐朝时，这一级长官仍然是名不正言不顺。此外，唐朝的节度使原本也是监察官，因为监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央只有让他对地方事务随宜应付，就必须临时赋予其全权支配调度，故称节度使。

到了宋的时候，改“道”为“路”，“路”正式成为州之上的最高级别行政区。宋代路一级的长官称“监司官”，都是中央派到地方来监督指挥地方的，其本来的身份都是监察官员。宋代路官的特点是，每一路共有四个监司官，称为帅、漕、宪、仓。“帅”是安抚使，掌军事民政；“漕”是转运使，掌财赋调配运转；“宪”是提刑按察使，掌司法讼狱；“仓”是提举常平使，掌救恤敛散。[⑦] 渐渐地，路官（安抚使等）也由巡视官变成了地方父母官。于是朝廷又疑其奸，派遣新的巡视员到诸路巡视监察，称“行中书省事”，亦即作为中书省（中央政府）的代表行使中央特派之事，这时“行省”还只是巡行的中书省官员而已。到元代，行省便发展成路之上的一级行政区，“行省平章”成了新的地方诸侯。于是新的中央特派员又来了，这就是明中叶的巡抚。

明初仿照元朝的官制，在地方上仍旧设置行中书省，统一管辖地方事务，权力大而集中。朱元璋为了削弱和分割地方权力，于洪武九年（公元1376年）废除了行中书省，改置承宣布政使司，将原来行省的权力一分为三，即分设布政使管民政、财政；按察使管司法、刑狱；都指挥使管卫所军事。他们均为封疆大吏，并称“三司”，相互制约，互不统属。三司分置有利于中央加强对地方的控制，但其缺陷是相互推诿扯皮，或力不从心而不能及时妥善处理紧急政务。这成为废除行省后日益突出的问题，明朝的“总督巡抚制度，正是为了弥补地方政治体制的这一缺陷而产生发展的。”[⑧] 明朝最初派遣巡抚和总督，主要目的并不是让他们去总领一方，成为凌驾于地方三司的封疆大吏，而是为了更好地对地方政权进行监察。有明一代，督抚的官职官衔始终被列入都察院系统，在名义上，三司始终是法定的省级机构。但实际上，督抚逐渐由临时派遣、事毕还朝改为专设、定设，常驻久任，开府置属，其功能已由中央监察官转化为地方行政官。“到明末，巡抚由巡行渐变为常设，而且事权愈重，行省正式官员（布政使等）反成虚设，入清后巡抚终于又成了一省之父母官。”[⑨]

除了这种中央对地方实施监督的御史监察系统，