高新民：党代表大会制度再反思

2010年4月，深圳在四个单位进行了市级党代表公推直选试点，引起全国注目。据现有媒体报道来看，深圳党代表的公推直选是全国“级别”最高(副省级)的党代表选举，其基本特征一是竞争性选举，“强势PK”;二是初始提名有组织推荐、党员联名推荐、个人自荐三种方式;三是以区域性和行业(“两新”组织)为选举单位;四是大规模差额选举;五是公开透明。深圳的做法无疑是对党内民主制度建设的进一步发展，也再次引起人们对党代表大会制度的关注与思考。

一、党代表大会制度改革的起点――代表理念与代表产生方式的更新

党的十七大、十七届四中全会都提出完善党代表大会制度。党代表大会制度内含很丰富，包含有党代表大会的职责权限，党代表大会与全委会、常委会的权力结构，党代表的产生方式，党代表任期制，党代表大会的工作方式等等。深圳党代表公推直选试点，是党代表产生方式的改革，是党代表大会一系列制度改革的逻辑起点。

按照授权与责任相对等的原则，党代表需要向选举人――党员负责，代表选举人的意志，这是党代表大会的题中之义。尽管共产党不是群众自治组织也不是议会，但党代表本应在代表大会上充分表达选举单位党员的意见和意志，在此基础上综合考量政治大局，行使党代表的权力。但在现实政治生活中，党代表的“代表性”模糊不清，比如，在个别地方党代表大会期间，有的代表发表的言论以领导的指示或暗示为准;在选举中，大多数人以“组织”即上级意志为准，甚至个别地方、个别代表团在投票时还要“相互监督”。究其原因，从根本上说，一些党代表的选举具有形式主义色彩，导致对上负责超越对下负责。只有在真正选举基础上产生的代表，才能够把对上负责和对下负责结合起来，既维护大局，又有充分的个人表达意愿。深圳党代表竞选中，有的党代表候选人明确提出“有事找党代表”，就是典型的代表理念的更新。向选举单位党员负责，为党员和群众服务，应成为党代表“代表性”的核心理念。

二、改变开会方式――按议题“自由结组”讨论

党代表能否在党代表大会上真实表达选举单位党员和自己的意见，畅所欲言，不仅仅取决于其身份是否选举产生，还与开会组团方式、讨论方式、整体氛围相关。

现行各级党代表大会的组团方式以区域和行业为主，其中，区域性代表团占据多数。应该讲，这种组团方式最大的好处是运行较为方便，也符合中国共产党组织设置原则。但是，讨论方式仍然以区域或行业代表团为主体进行，则难免带来一定的负面影响。比如，中国是一个有着长期“官本位”等级制传统的国家，各代表团的主要负责人往往是地方或行业的主要领导人，行政上下级关系难免融入到代表团中，一些代表在上级面前难以表达真实意图。即使代表团主要领导无意干预其他代表的意见表达，其他代表也会以领导的讲话为自己发表意见的基调。在这种背景下，一旦“主导”氛围形成，有不同意见者也难以再说不同看法。

对于上述问题，中国共产党历史上曾提出过解决方案。1948年中共中央政治局在西柏坡召开了后来在党史上很有名的“九月会议”，任弼时在会上明确指出，党内“如果只有代表会，而小广播的话(指人们私下说的心里话――作者注)不能在会上公开讲，则是只有民主的形式，而无民主的实质。民主作风是要靠长期培养的，党内必须发展批评自我批评，允许党员说出心里话，则能有真正民主的实质。大会上自由结组讨论这是一种好的形式，所谓打破封建开会秩序”。任弼时所说的“封建开会秩序”，当指官本位、等级色彩。而“自由结组讨论”，笔者认为并非无政府主义，而是指按照议题自愿结组讨论，类似于今天的全国政协开会方式。这种开会方式的转变，对于形成畅所欲言的民主氛围有极大促进作用，同时也是党内意见表达机制的重要部分。

这种会议讨论制度的改革，无需增加会议成本，且能够听到广泛的意见，为大会决策提供更多选择。对于党代表的各种不同意见，合理的可以吸收，不合理的可以作出为什么不能接受的解释，合理但现实条件做不到的可以预留改革的空间。

同时，这种讨论过程，也是各抒己见、统一认识和思想整合的过程。列宁当年在谈到党的纪律时也表达过这样的观点，即党的纪律的实行，是以自由讨论为基础的。在经历了真正充分讨论的基础上，人的认识才能够真正统一，防止出现决策效率很高而执行力不高的现象。

三、党代表提案质量――提高党代表参政议政能力

既然按议题结组讨论，又牵涉到另一问题：党代表提出议案。议题是由议案体现出来的。

党的十七届四中全会提出建立各级党代表大会代表提案制度。而近年来某些地方党代表大会试行党代表提案后，又产生新的问题：党代表提案大多与人大代表提案雷同，重合度较高，大多是经济类。

这一问题引发的思考是多方面的。比如，党代表的素质问题，即代表需要有一定的参政议政能力，如果没有这种能力，只是“听会”，就无需进行选举，因为不可能体现出“代表性”。再如，党务公开问题。党代表，特别是有的基层党代表，或做具体业务工作的党代表，由于社会职业、工作岗位的缘故，对党内事务并非完全了解，也导致他们不能够提出质量高的议案来。党务公开就成为重要的制度安排。又如，有的党代表把“代表”身份作为一种荣誉，并无政治热情，那么，即使有了自由发言的机会与条件，也未必能够积极参政议政。

那么，作为一种制度创新，深圳的做法(包括过去一些地方的公推直选试点)值得关注之处，就是演讲、提问。演讲和提问并非中国特色，但用在中国，至少可以使选举人从一个方面了解其有无参政议政能力，其代表理念如何。尽管演讲、提问不能够代表一个人的全面素质，甚至也不能够反映出一个人的整体道德水准，但只要在候选人资格界定、条件审查、程序设计等方面严格把关，确保优秀候选人进入程序――这是党代表选举成功的底线，那么，即使某些群众个人判断出现误差，也不会导致出现太大问题，而代表参政议政的热情和能力却可以得到保证。

四、确定党代表适当比例――更注重实效性

党代表大会的党代表比例问题既是民主问题，也是科学性问题。

近些年来，对党代表的比例问题议论较多，主要是说来自基层一线的代表少，大多数是各级领导干部，所以要增加基层一线代表比例。另外，根据中国社会处在转型时期，不断涌现出新的社会利益群体的现状，需要增加不同群体党代表的广泛性。

笔者认为，增加一线代表比例有一定好处，可以更直接、更多地了解基层意见。至于广泛性，即各方面代表都要有，也同样有益于大会听取各方面不同意见，集思广益。但这些益处、好处，都是有前提的，即在改变开会方式、提高基层一线代表参政议政能力的前提下，才能充分显示出理论上应有的党代表的功能。而现实是复杂的。有两种情况不能不重视。

一是党代表大会的规模不可能无限制扩张。一个地方，比如一个县，只能有一个党代表名额参加全国代表大会，在这种情况下，是选县委书记还是选一个工人或农民党员?虽然选出一个基层党员代表，代表性、广泛性都有了，但大会结束后，谁来组织全县党员传达、实施党代表大会精神?还是要靠县委一班人。在这种情况下，只能选县委书记(这里又牵涉到另一问题，即县委书记必须是优秀的党员，县委书记的产生方式等。限于文章篇幅，本文对此不作探讨)。这是基于贯彻落实代表大会精神不得已的选择。如果为了体现基层党员的代表性，可以增设名额，但党代表大会不是议会，规模过大并不适宜。

二是如果真正选举，在目前的组织结构中，在大多数情况下，一名普通党员即使自我推荐竞争，在基层有可能获得一定数量选票，但在更高层次上，往往难以与一定权位的人抗衡。比如，某行业选举，该行业唯一有知名度且被人们所熟知的人物就是该行业的最高领导，而且同样存在贯彻落实会议精神问题，所以任何普通党员都难以与之相比。尽管这次深圳的试点中有一位行业协会的专职党委书记落选，但毕竟是新社会组织出现的个案，在一般党政机关、事业单位和国企很难出现类似情况。

因此，从实际效果来说，现在党代表大会中领导身份的人多无可厚非，这是中国体制的特点，有利也有弊。解决的办法，可以部分地增加一线党员比例，但要确定合理比例。这里的关键依然是大会能否实现自由结组讨论。如果讨论方式变革，即使维持现有领导者身份的党代表比例，也可以有高质量的发言，因为毕竟了解大局，有参政议政能力;如果开会方式讨论方式不变，基层党员代表再多也难以摆脱“听会”状态。

五、探索质询制度――权力制约的一种形式

质询制度是党代表大会的重要制度。说它重要，是因为可以体现对被选举者的制约。

从党代表和党代表大会来说，可以分为两个层面的质询。

一是选举单位党员对党代表的质询。党代表既然是经过竞争性选举、承诺当选的，那么，是否兑现了承诺，履职情况如何，都要给选举人一个交待。如果选举人对党代表的履职情况不满，可以质询。这就需要有党代表定期向选举人汇报工作制度。这一制度的实施状况可由同级党委监督执行。这一层面的质询是在代表大会之外进行的。

二是党代表对委员会、常委会的质询。党代表有权对委员会和常委会进行质询，这是由授权关系所决定的。党代表的质询可以常态化、制度化。可在每次党代会期间，根据大多数党代表的意见，决定是否启动质询程序。这是在现行领导体制不变的情况下，对权力的一种监督制约，是党员主体地位的间接体现。

六、党代表大会常任制――争议中的反思

把党代表大会正常召开、发挥作用当作发展党内民主的重要体现形式，始于新民主主义革命时期。在1948年中央“九月政治局会议”后，中央就发出《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，中心思想是要求正常召开代表大会，但并未明确提出党代表大会常任制。在1956年党的八大，中央提出党代表大会常任制的问题，并召开过党的历史上唯一的一次常任制会议――八大二次会议，但恰恰是这次常任制会议，提出了带有严重错误的决议。以后，随着党内政治生活逐渐趋于非正常，党代表大会的召开不正常，更不可能实行常任制。

改革开放以来，对党代表大会常任制的关注有过两波高峰：一是党的十三大后，党代表大会常任制开始在若干县级单位试行;二是党的十六大至十七大期间，党代表大会制度的改革因在某些地方试行再度成为人们关注的热点。但随后因种种问题而沉寂下来。

其实，暂时的沉寂是一件好事，可以使人们静下心来反思党代表大会常任制的曲折历程。实际上，从1980年代局部地方试行党代会常任制以来，就始终存在赞成和反对两种意见。赞成者视其为党内民主的重要一环，认为可以改变现行权力结构，使各级最高权力机构真正体现于代表大会，改变邓小平当年所说的权力过分集中现象。反对者认为党代表大会常任制也可以成为橡皮图章，不能解决实际问题，反而增加执政成本。近年来，一些实行党代表大会常任制的地方，意见也不一致，有的试点单位认为效果很好，也有的试点单位认为并没有起到理论上所构想的作用。比如：决策方面，代表大会即使一年开一次会也并没有起到决策作用，只是把过去一年做过的事情予以合法性“追认”而已;代表提案质量不高;任用干部问题，委员会五年才换届，其他职能部门的领导职务随时调整，也无需通过代表大会通过，等等。

对于这些现象，有学者认为，没有宏观层面的改革，只是局部地方改革，受到多种条件制约，难以达到设想的效果。而且，虽然每年开会，但不是真正权力结构的改革，使代表大会的本质作用彰显不出来。也有人认为党代会常任制不适宜用于政党内部。

笔者认为，党代表大会制度毕竟是党内民主制度体系的构成部分，如何使党代表大会更好地体现最高权力机构的作用，可以在各地自愿的基础上继续试点。但是，在当下权力结构不可能做出大的变动情况下，从党代表产生方式的转变，结组讨论方式的转变等方面，也可以在一定程度上保证党员的权利主体地位，实现以权利制约权力。