金太军：党内民主制度建设的系统分析

中国共产党的性质和地位决定了党内民主制度建设在我国社会主义民主政治制度建设中处于核心和关键的地位。党的制度建设与国家制度建设紧密配合，相辅相成。中国共产党是执政党，从中国政治体制的内在运作程序和基本架构来看，党的制度建设对党的执政体制改革具有直接的决定作用。因此，党要实现领导方式和执政方式的重大转变，关键在于加强党内民主制度建设。

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在党的制度建设中，首先是领导制度，它是建设的核心，直接关系党组织本身的存在与运作方式。领导制度建设的关键是解决党政不分的问题。十一届三中全会以来，党在这方面做了积极探索，成效显著。党政分开直接冲击了传统的高度集中和集权的领导体制，使党的领导体制和领导方式都发生了深刻变化，在整体上对党内民主发展起到了促进作用。党的十五大提出了“总揽全局、协调各方”的党的领导方式，党内民主是实现这个方式的内在要求，显然，没有民主的机制和氛围，是难以有效协调各方的。

其次是干部制度。对于党内民主发展来说，干部制度建设的重大突破是逐步废除干部领导职务实际上的终身制。这个问题的解决，不仅大大削弱了家长制作风的体制和文化基础，而且也为干部制度的总体改革提供了广阔的空间，为实现干部的“四化”奠定了坚实的基础。干部的“四化”对改变党内民主意识和民主习惯匮乏的局面具有十分积极的作用。党的十二大修改通过的党章中专列“党的干部”一章，对党的干部提出了六条基本条件规定。以这样的形式来推进党的干部制度建设，在党的历史上是一大创举。

再次是选举制度。选举是党内民主的最直接体现。为了适应政治民主化进程，促进党内民主与人民民主之间的相互促进作用，党的十三大改革和完善了党内的选举制度，明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。进入上个世纪90年代，在社会基层，随着以群众自治为代表的基层民主的建设和发展，基层选举出现了“两票制”，将群众对党的干部的预先表决意见作为党内选举的基础，这样不仅将党内民主与人民民主有机地结合起来，而且也为提高和保障党在群众中的政治权威和领导权威提供了有效的民主途径。

最后是决策制度。党内民主表现在决策制度上就是民主或集体决策。民主决策，既能实现集体领导，又能保障集体领导中的有效决策，这对党内民主建设具有积极的作用。改革开放后，在反对权力高度集中的过程中，集体决策制度得到有意识的健全和完善。党的十三大修改通过的党章中，在集体领导原则下强调“决定重要问题，要进行表决”，从而使集体领导与民主表决之间有了更为直接的联系。以后党的领导人多次强调要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的决议和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序[1]。

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在充分肯定现阶段党内民主制度建设取得重要成就的同时，也要清醒地看到，按照转变党的领导方式、提高党的执政能力的要求，目前在党内民主制度建设上还存在诸多的不适应，需要引起高度的重视。

首先，如何切实保障党员的民主权利，一直是党内民主建设中存在的一个突出问题。目前党员权利保障机制还很不完善，党员实际参与党内事务的权利很难落实，相当多的党员难以真切地感受到他们本应享受和行使的对党内事务的参与权、选举权、管理权、监督权，因而导致许多党员对党的事业缺乏应有的事业心、责任感和创造力。这不仅使得党内民主建设缺乏可靠的基础，也使得提高党的民主执政能力缺乏党内充分的认同和支持，甚至成为提高党的民主执政能力的严重障碍。

其次，党的代表大会和党委全委会作用未能得到充分发挥。尽管党章对党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的地方各级代表大会的职权作了明确规定，却因缺乏相应的保障制度和运行机制，使党的代表大会的职权难以落到实处。党代会的职权经常被全委会、常委会或工作会议、扩大会议所取代。全委会在党的代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，负有重大的责任。但是党的委员会不是常设的，它在闭会期间，其职权是由常委会行使。长期以来，全委会的职责履行得不够充分，作用不够明显，不同程度地存在着全委会形同虚设的现象。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系的，强调高度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于“左”的指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时地从革命党向执政党根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

第三，民主集中制贯彻不彻底。具体表现在以下几个方面：一是民主不够，集中过多。民主范围狭小，尤其在决定敏感问题上，由几个人内定圈圈，拍板定案；民主程序简单，在决策上不走群众路线，不听取群众意见；民主关系倒置，按规定，决定重大问题应是书记服从常委会，常委会服从全委会和党的代表大会，而现实中有时恰恰相反。二是集体领导不够，个人专权过多。在个人与组织的关系上，某些主要领导把个人凌驾于组织之上，个人操纵一切，提交党委会集体讨论只不过是通过形式上的党委会决定使之“合法化”；在处理班子成员的关系上，把这种平等关系变成了某种程度的人身依附关系。三是采取实用主义态度，各行其是。有的地方、单位或个人私利至上，在贯彻执行民主集中制的过程中从私利出发作出反应；有的则对组织或上级的决定合意的就执行，不合意的就不执行。四是党内监督难、监督“一把手”难上加难的状况并没有得到根本改变。党内民主作为党内监督的基础和核心，在党内现实生活中还很不到位，一些体现民主监督的措施如党员领导干部家庭财产申报、党务公开、舆论监督等还很难实施，对党内选人用人、立案查案的监督还相当缺位。这种状况不得到根本改变，很容易导致党内权力背离党员主体意志及党执政的整体利益而发生滥用、错用的情况，就必然给党坚持民主执政带来直接的危害以及消极的影响。

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鉴于上述现状，我们应按照提高党的民主执政能力的要求，根据党的十六大报告所提出的“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[2]，按这一总体思路建构科学、稳定、完善的党内民主制度。

(一)以保障党员民主权利为基础，发展党内民主

发展党内民主，首先必须切实有效地保障党员的民主权利。目前，应以贯彻落实《党员权利保障条例》所明确规定的党员的知情权、参与权、选举权和监督权等“四权”为重点，把党员的民主权利落到实处。

1. 增强党内事务的透明度，保障党员的知情权。党员的知情权是党员依据党章及其他党内法规所享有的了解党内生活的权利，也是维护党员各项政治权利的基础。知情是参与的基础，只有充分的知情才会有正确的参与。党员只有充分了解自己究竟享有哪些权利，以及实现这些权利的途径和必要的限制，才能正确行使自己的权利，才能营造出既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人意心情舒畅的生动活泼的政治局面。维护党员的知情权，必须保障党员参加党内会议、阅读党内文件的权利，把党员参加党的有关会议、阅读党的有关文件作为党员行使知情权的重要方式；必须加强党内立法，规范权力运作，增加权力运作透明度，减少“暗箱操作”的发生，注重从制度上保障党员的知情权，把党员知情权落实到行为层面，落实到党内的政治生活之中；必须坚持党务公开，除涉及党和国家机密以外的党内活动，尽量对党员公开，逐步探索建立党内公开监督、公开批评、公开领导人的功过是非、公开办事的程序和决策程序等，探索建立工作流程和结果通报制度，让广大党员充分了解上级组织和领导的工作，增强对党内事务的了解。

2. 拓宽参与党内事务的范围，维护党员的参与权。党员的参与权是党员行使民主权利的关键环节。落实党员的参与权，必须拓宽党员参与党内事务的范围和渠道。进一步扩大普通党员参与党内事务的范围，在参与人员上扩大范围，从局限于领导干部扩大到尽可能多的普通党员；在参与内容上扩大范围，使党员在更深程度和更广范围内参与党内选举、决策、管理、监督；在参与方式上扩大范围，采取多种形式、多种途径让党员参与党内事务。建立有效的党员参与党内事务的机制，建立健全民主决策、科学决策的制度和程序，健全完善党内议事规则，建立重大问题听证制度，凡属党组织工作中的重大问题、涉及党员切身利益的问题，决策前必须组织党员讨论。建立党组织定期听取党员意见制度，保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来，使党员能在更大范围表达自己的意愿。建立保障党员表达意志的新机制，维护党员行使建议和倡议的权利。

3. 改进党内选举制度，落实党员的选举权。党员的选举权，是党章赋予党员的一项重要权利。保证党员的选举权，必须坚持走群众路线，贯彻群众公认原则，改革和完善党内选举制度，落实好党员和群众的“四权”。进一步完善民主推荐、民主评议、民意测验制度，推行考察预告、差额考察、考察结果通报制度和考察前公示、任前公示等制度，通过不断扩大干部工作中的民主，防止个人说了算和用人上的不正之风。积极探索候选人提名办法，变单纯由组织提名为组织提名、党员推荐和党员个人自荐相结合，实现党组织意图与党员意愿的有机统一。不断拓展直选范围、扩大差额范围和差额比例，坚决杜绝为确保组织意图的实现而进行人为干预和操纵选举、变相等额选举的现象，试行基层党组织书记、副书记差额直选，不断提高党内选举的差额比例。探索在党内选举中引入竞争机制，让候选人参加竞职演说，向党员或代表全面展示自己的政绩、情商、才能和身体状况，报告个人重大事项、作出廉洁承诺、回答选举人质询，实现选举人与选举对象的面对面。

4. 积极拓展监督渠道，尊重党员的监督权。党员的监督权是党员的一项重要权利。党内监督是一个系统的监督，包括自上而下的监督和自下而上的监督，也包括同级之间的横向监督，还包括党员之间的互相监督、党外对党内的监督。保障党员的监督权，必须认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例(试行)》，切实解决下级监督上级难、普通党员监督党员领导干部难、领导班子成员监督一把手难的问题，把纵向与横向监督、组织与个人监督、事前事中事后监督融为一体，创造全新的监督格局。建立健全党员监督制度，拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等渠道，制定具体严密、操作性强的制度，扩大党员参与监督的范围。切实提高党内组织生活质量，严格领导干部参加支部活动和过双重组织生活会制度，牢牢把握批评与自我批评的正确原则和方法，充分发扬民主，坚持走群众路线，接受党员和群众的监督。探索实行弹劾和罢免制，使广大党员有权检举违法失职、蜕化变质的党员干部，并随时撤换和罢免他们。

(二)以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，发展党内民主

当前，健全和完善党的代表大会制度和党的委员会制度，必须进一步理顺党的代表大会、全委会和常委会的关系，充分发挥各方面的作用，形成一个责权明确、相互配合、有效制约的科学的领导体制。

1. 建立健全党的代表大会职权行使制度，确保党的代表大会成为发展党内民主最基本和最根本的形式和制度。要在合理划分党的代表大会与党的全委会、党委常委会、党委书记办公会、党的工作会议和党的扩大会议的职权的基础上，建立健全党的代表大会职权行使和运行制度。党的代表大会的职权，除党章已明确规定的以外，还应增加对党的工作部门重要领导干部选用和向国家机关、政协及其工作部门、人民团体、企事业单位推荐重要领导干部人选的决定权。同时要明确界定“重大问题”的具体指向，不能只是原则性的规定。

2. 建立健全党的代表大会常任制度。可以考虑全面恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作能够经常化。从20世纪80年代末开始，中央在部分省市的实践证明，实行党的代表大会常任制是充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能和作用，充分实现和发展党内民主的有效形式和制度。中组部研究室曾在一份调查报告中总结说：“试行党的代表大会常任制扩大了党内民主，