杨开峰：中国行政伦理改革的反思：道德、法律及其他

对于现代国家的合法性和有效性而言，行政伦理必须达到一个较高的标准，但尽管经过了大量研究和长达几个世纪的试验，众说纷纭之下，通往一个具有高水准的伦理政府的路径却仍然模糊不清。我国也不例外――1978 年以来，尽管政府已经开展了各种各样的反腐败运动，但在改革期间腐败现象还是没有得到完全控制。国务院总理温家宝( 2008)指出，“腐败现象还比较严重，反腐倡廉的任务仍然艰巨”。

【摘要】论文将我国建国以来反腐败战略的演进大致划分为4个阶段，进而在各阶段考察了品格伦理(道德教育)和法律战略的关系，以及它们的政策有效性。同时还发现，在道德和法律这两个因素之外，还存在其他一些因素――权力、统治、资源和文化，仅仅着力于道德教育和反腐法令是不够的。

【关键词】行政伦理腐败法治德治改革

对于现代国家的合法性和有效性而言，行政伦理必须达到一个较高的标准，但尽管经过了大量研究和长达几个世纪的试验，众说纷纭之下，通往一个具有高水准的伦理政府的路径却仍然模糊不清。我国也不例外――1978 年以来，尽管政府已经开展了各种各样的反腐败运动，但在改革期间腐败现象还是没有得到完全控制。国务院总理温家宝( 2008)指出，“腐败现象还比较严重，反腐倡廉的任务仍然艰巨”。

从我国反腐败的经验中我们能学到什么呢？ 本文讨论的是我国建国以来反腐败战略的演进，尤为侧重于考察品格伦理(道德教育)和法律战略的关系，以及它们的政策有效性。本文将60年粗略地分为4个历史阶段，并将围绕每个阶段腐败的原因和定义、采取的措施、建立的制度、使用的话语，以及政策有效性展开讨论。本文的重点并非从腐败案例的类型和数量上讨论腐败的程度，而在于讨论政府采取了哪些策略来抑制腐败。有关我国腐败问题已有很多文献(Gong， 1994， 2000； Kwong， 2000)。本文关于20世纪90年代中期以前的反腐败运动的讨论借鉴了许多此类文献，而对于近年来的讨论，则更多使用了正式的政策资料、领导人的讲话和一些新闻报道。

一、行政伦理的道路之争

在一定意义上，某社会当中执政理念的核心是如何实现行政伦理，其答案由此也因人而异。迄今为止，关于达到伦理标准的道路之争议主要存在于以下两者之间，一种主张法治(体现在韦伯的观点中) ，一种主张德治。在美国公共管理相关文献中，这一分歧在“芬纳- 弗雷德里克争论”( Finer2Friderick Debate)中、道德“低道路”和“高道路”之间、“遵循伦理条文”( comp liance ethics)和“追寻伦理理想”( asp irational ethics) 之间的紧张关系中(Hejka2Ekins，1994)都有所体现。一般说来，第一条道路(法律战略)倾向于用已经建立的法律、制度、规定来阻止和惩罚腐败行为；而第二条道路(文化战略)则重在通过各种形式的教育来培养个人的道德品格。其中，法律道路典型地体现在美国的宪法当中，它强调设计一种合理的制度以使人们在追求个人利益的同时也实现公共利益――其初始假定为人不是天使，因而制度建设的前提是承认这一点，而不是试图依赖于改变个人的道德品质的或然性。与此相反，体现在儒学与亚里士多德学派中的文化道路，则强调道德教育和培养良好品格。弗雷德里克森( Frederickson， 2002)提出，西方官僚制度建立在法治的基础上，而东亚官僚制度建基于人治(即德治) 。

他认为，人治或者说德治应该融入到西方的思想中，从而为官僚制度形成一种更好的伦理基础。我们姑且称之为第三条道路――一种综合性道路。这种综合性道路是否能在现代社会取得成功呢？作为儒学的起源地，我国则是一个很好的可供研究的案例所在。从我国的政策文件来看，前两条道路似乎都同样得到强调。尽管以法治国是中国改革开放以来的一个指导性原则，道德教育始终没有放松。

至少在大部分的西方国家中，整合法治与德治的综合性道路还未能取得成功(也许除了荷兰以外，见Blijswijk et al. ， 2004) 。以美国为例，法律战略在过去的几十年中都在占据着主导地位。1978年，《美国政府伦理法》( The Ethics in Government Act)建立了政府伦理办公室(Office of Government Ethics， OGE)来监控公私利益冲突和实行官员收入公开， 1989 年的《美国政府伦理改革法》( TheEthics Reform Act)又对此加以强化，许多州政府和地方政府也予以效法。为确保基于规则的伦理行为，美国的官僚制度设计出了精密复杂的正式问责系统。然而， OGE的要求往往给员工造成了沉重的负担，给业绩带来不利的影响，而且并没有提升公众对于公务员操守的信心(Mackenzie， 2002；Mackey， 1996) 。很多人认为，过度的反腐败控制反而使一直困扰着官僚制度的基本病状――繁文缛节，缺乏创新，没有能动性等等恶化，并造成政府的无效性(Anechiarico& Jacobs， 1996： 173) 。有学者( Thomp son， 1992)指出，伦理改革运动被寄予了很高的期望，但是在具体实施过程中它却往往条文化和琐碎化，并不能解决腐败的根本问题。

有西方学者提出了两个替代方案：一是新公共管理(NPM)哲学的修正主义方法，即通过强调再造官僚制、绩效管理、问责、创新、外包与私有化来解决伦理问题(Barzelay， 1992) ； 二是品格伦理的方法，它强调公共组织内部的伦理文化建设和道德水准的培养和发展(Lynch & Lynch， 2003) 。然而，许多学者对新公共管理学模式背后的政治信条、工具理性及其真正的伦理后果提出了疑问，认为新公共管理可能对诸如程序民主、正义、公平的价值和规范等带来负面影响(Denhardt & Denhardt， 2000； Frederickson， 1999； Terry， 1998 ) 。

同样，也有不少学者怀疑品格伦理方法的实际操作性：如果不将这些规范制定成法律条文，我们如何确保其实施和效果(Moore & Sparrow， 1990) ？ 一些学者(Maletz & Herbel， 2000)在回顾美国伦理改革的历史时总结道，美国伦理改革运动有许多值得称道的地方，并在一定程度上改善了政府工作人员的行为，但是，对于它的机理、效果和意义的认识还远远没有明确。

本文认为，在道德和法律这两个因素之外，还存在其他一些因素――权力、统治、资源和文化，所以第三条道路(整合道德和法律)还不足以产生具有高伦理水准的官僚制。因为目前大多数关于腐败的研究都将个体看作是理性的“原子”，无论他们提出的是外部控制战略，还是有关内部价值观的战略，都旨在孤立地影响个人的偏好或成本收益分析。然而，在有关腐败的行为决策中，更重要的是人群的“互动理性”或“适应性理性”(即基于他人行为的理性) 。在分析人际之间的战略互动时，我们不仅要顾及所有的行动者是理性的，而且要考虑到他们的理性是存在于他们所处的社会关系网络中，因此，他们在决定自己的行为之前，先会推测其他行动者最有可能采取的战略。也就是说，即使一个人充分了解法律并且知道腐败是不道德的，他(她)可能依然选择腐败，仅仅是因为他(她)想像其他人会选择同样的行为。

吉登斯( Giddens， 1984)强调，所有人都是自治的、有知识的行动者，他们对自己在日常生活中的决策的背景和后果都有着充分的了解。行动者并不是被动的，他们的行为不是完全由体制或结构安排所决定的。一方面，行为者可以改变现状或是选择其他行为。另一方面，又因为行为者受到一些未注意到的条件(比如无意识的动机来源)和无意识的行为结果所限，行为者不能随心所欲地创造结构或社会现实。譬如说，行动者不能随意改变问责系统，但他们一定能影响这一系统。吉登斯把我们的注意力集中在社会结构是如何被再生的，亦即结构化的行动者的行为维持和再生着社会结构。吉登斯(Giddens， 1984)提出了社会系统中结构的三种类型： (1)含义规则：它涉及编码理论并通过话语或有组织的语言网络来确定行为的意义。这些规则限制或支持行动者理解其自身所处的环境，并与其他人交流各自的理解及其对当前正在进行的活动的看法。(2)合法化规则：它涉及规范性的合法性理论，并通过社会规范、价值观念和标准来形成道德秩序。行为者在相互作用时通过这种规范化准则对各种行为进行仲裁和惩判。(3)支配(或统治)规则：它涉及资源授权/分配的理论，并通过对资源的控制而拥有权力。为了获得特定的结果，行动者利用他们以资源为基础的权力来影响他人的行为。这三种类型是相互关联的，他们在思辨分析上各不相同，但是又相辅相成。比如，在把意思传达给他人时，其过程必然与惩判和权力的应用密不可分，反之亦然。

现在，我们来比较一下结构二重性和上面提到的两种典型的伦理路径。规范这一模式提供的合法性来源是互动中惩判的基础，法律和规则就属于这一模式。诠释体系提供的含义来源则是互动中交流的基础，文化和价值更多是属于这一模式。然而，第三种模式，包括权力、支配(统治)和资源，不在典型的伦理路径的考虑范围内。但我们怎么能在不考虑权力和支配(统治)的情况下理解伦理行为呢？ 基于资源的权力使得特定形式的问责与伦理关系成为可能，并导致特定的伦理行为。现行体制下的权力关系决定了何种行为是伦理的和可取的。这一权力视角反映了资源依赖理论，并指出，那些在政治影响力上占据主导地位的行为者更有可能对伦理的内涵、互动的场域和期望的结果下定义。

二、1949 - 1978：政治美德的胜利

从建国到改革开放的这段时期可以粗略地划分为两个阶段。在重建年代(1949 - 1953) ，国家的主要任务就是破坏旧的社会经济结构，并建立新的社会经济系统。这一目标―――使我国从新民主主义国家转变为一个社会主义国家―――却遭遇到有限的组织能力，并最终导致了官僚主义、浪费和命令主义(Harding， 1981) 。其回应就是发起了“三反运动”(反贪污、反浪费、反官僚主义)和“五反运动”(反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报) 。但是，因为基于干部本性都是好的，是阶级敌人在试图引诱他们这一假设，这些运动很快就演变成了阶级斗争，其重点也从干部转移到了资产阶级和小企业主的行贿受贿、偷税漏税、盗窃国有资产和在劳动力或材料上作弊的问题上。政府官员被要求调查、抵制，并与资产阶级、小企业主、封建地主等残余势力的“糖衣炮弹”做斗争。

在“三反运动”中，有一个反腐败的例子被广泛报道，并从那时起被看作是建国初期最主要的反腐败案例。原天津地区党委书记刘青山和张子善因1950 - 1951年间贪污150万元被判处死刑。这两个人都是在20世纪30年代初入党，对革命有过贡献，并在地方具有一定的影响力，对二人判决死刑引起了一些在革命年代与之共事过的领导人的质疑。毛泽东将此看作是一次与资产阶级“糖衣炮弹”的斗争，因此坚持原判。这一案例表露出毛泽东反腐的决心、司法体系的政治性质，以及基于阶级斗争和反资本主义影响的反腐败叙事文本。

从1954年开始，伴随着国家干部和官僚机构的迅速增长，党的核心任务转变为经济发展和组织整合。干部专业化也被提出，尽管从今天的眼光来看，那时的专业化程度还比较低，但它已经违反了人们对等级制度和官僚繁文缛节的厌恶思想。不正之风开始增长，譬如地方干部参与“黑市”的投机活动，无节制地吃喝，并与旧地主和富农之间相互串通等。这些倾向可概括为“道德败坏”(Teiwes， 1979) 。相应地，社会主义教育运动被提出来，反腐败成为其中心议题。“四清”运动旨在通过抑制在会计、公共粮仓、集体财产和工分评估中的腐败现象来提高农民满意度。但是，“四清”运动的内容又很快再次演变到政治、经济、思想和组织上去了。农村的反腐败运动演变成了全国性的社会主义教育运动。

这一政策的转变植根于马克思列宁主义话语中。新中国成立以后，我们试图以马克思列宁主义基础上的元话语――基于毛泽东式的解读――来取代儒家思想。因此，腐败行为被定义为政治错误并被谴责为“封建”、“修正主义”或“反革命”。