程爱兴：关于建立中央和省级政策审议委员会的初步研究报告

内容提要：整合中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国务院参事室，建立中央政策审议委员会，有利于发展党内民主，集中全党智慧，增强决策的科学性、实用性、预见性，有利于全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。中央政策审议委员会是党中央、国务院常设的专门政策研究咨询机构，是国内级别最高、涉猎范围最广的“智囊团”、“思想库”。中央政策审议委员会的运行方式为一年内集中二个时间议事，引入听证制，充分辩论，其余时间为课题调研、考察、交流访问。

主题词：中央政策审议委员会 机构 机制

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》号召全党“不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固”。执政活动能否正常进行，它的效率如何，效果如何，首先体现在制度和体制的设计是否科学、合理、便捷，运转是否顺畅、灵活、高效。而能否设计和建设一个好的制度和体制，以及怎样运用制度和体制，本身就是执政能力的突出表现和重要方面。本文的主旨是建议建立中央和省级政策审议委员会，并就中央政策审议委员会的组织结构、职能作用、运行机制、委员条件等问题作初步的探索。

一、建立中央政策审议委员会的重要性

决策是各个领导机构和各级领导干部一项极其重要的经常性工作，决策的好坏直接关系到事业的兴衰成败、关系到党和国家的前途命运、关系到人民的福祉。整合现有的中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国务院参事室，建立中央政策审议委员会，作为平行于中组部、中宣部的党中央、国务院专门政策咨询研究机构。其重要意义在于：

1、建立中央政策审议委员会有利于增强决策的科学性、实用性、预见性。随着科技的进步，信息的发达，政治多元化和经济全球化步伐的加快，国际局势错综复杂，国际事务对我国的影响不断加深。从国内来看，当前正处于社会转型期，随着改革的不断深入，社会利益的不断调整，群众民主法制意识的不断增强，新情况新问题层出不穷。而我国幅员辽阔，人口众多，民族多样，地区发展极不平衡。任何一位领导人面对大量的问题，而且要在很短的时间内做出准确的判断和选择，他的知识面、经验以及时间、精力总是有限的，需要借助“外脑”。面对形形色色的大量信息，进行科学决策，解决问题，不能仅局限于国内，还要放到国际的层面去审视；不能就事论事、头痛医头、脚痛医脚，要从政治、经济、法律、文化、社会等各方面去分析评估，理出头绪。正象古人所言：“不谋大局者，不能谋一域；不谋长远者，不能谋一时。”作为党和国家领导人“智囊”、“外脑”角色的决策咨询机构，掌握信息要迅速、全面、准确；决策过程要未雨绸缪、见微知著、深谋远虑、高瞻远瞩；对问题要多角度分析、全方位思考、系统化对比。政策实施要全程监控、及时掌握信息，发现偏差，要随时提出解救和修正的方案。而目前的实际是中央层级的决策咨询机构有四个，虽然研究的方向不同，工作各有侧重点，但总是多头管理、各自为政。前几年进行的医疗体制、教育体制特别是高校的改革，之所以事与愿违，产生大量负面问题，就是单从一个产业来考虑，没有从经济社会多角度来分析。法律与法律之间、政策与政策之间互相打架的现象时有所见；个别法律规章成了“部门法”，成为利益集团的护身符，造成部门利益国家化，也是因为在制定法律和出台政策时，虽然也经过了一定的程序，实质上还是一家之言。显然，建立一个统一、综合、高级别的决策咨询机构，运筹谋划站在全局高度、问题分析全面周全、工作运行快速反应，则更能适合现代社会不断发展变化的要求，更有利于构建社会主义和谐社会。

2、建立中央政策审议委员会有利于发展党内民主集中全党智慧。把中国的事情搞好，关键在于党。《决定》指出：发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。政治体制改革的方向和政治文明建设的标志是发展党内民主。我们党是执政党，党内民主对人民民主有重要的带动和示范作用，决策体制是民主的重要标志之一。党内民主，首先应该体现在党的各级领导机关直至党的中央委员会作出的各项决策在多大程度上反映党员愿望，听取党员心声，组织党员参与讨论。家长制、一言堂时代已成为过去，然而，重大决策广泛征求意见、反复组织讨论还没有蔚然成风，面对面的辩论求证更是稀奇。在一些地方一些部门存在下级对上级报喜不报忧，甚至弄虚作假、瞒上欺下，信息严重失真的情况下，很难保证作出的决策能够准确、全面。而我们现在的决策素材恰恰缺乏来源于实际、植根于基层的第一手资料。按照决策学原理，不同知识结构、不同经验背景的人坐在一起讨论问题，往往会擦出思想火花，产生意想不到的效果。企业聘请独立董事正是这个道理。建立中央政策审议委员会，集中一批学有所成且经验丰富的软科学方面精英，全面掌握信息，在政策的决策前、决策中、决策中，及时提供意见，集中全党的智慧。

3、建立中央政策审议委员会有利于全面落实科学发展观，促进社会主义和谐社会建设。科学发展观是推进经济、政治、文化、社会建设必须长期坚持的根本指导方针，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现。科学发展观不仅仅是一种理念，需要真正贯彻到经济社会发展的各个领域、各个环节，推动经济社会发展转入科学发展的轨道。但是，落实科学发展观不是喊口号、贴标签就达到的，而要一个适合的平台和机制，无疑，建立政策审议委员会，完善决策审议机制，调研、讨论经济社会发展中各个领域、各个环节的矛盾和问题，找到最佳的解决办法和途径，使全面落实科学发展观有了依托。

社会主义和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，构建和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的历史任务，是全面建设小康社会的重大现实课题。我们党是执政党，构建和谐社会，首先要党内和谐。党内和谐对整个社会有强烈的带动和示范作用。几十年的大量事实表明，什么时候党内和谐，党的事业就兴旺发达，反之亦然。党内和谐关键体现在决策上。建立中央政策审议委员会，推行决策审议机制，建立健全党内“议、决、行、督”的程序制度，实行决策和执行分设，解决既是运动员又是裁判员，部门利益最大化的问题。建立通畅的党内不同意见表达机制，整合党内意志，形成统一意志，充分体现民主集中制的原则。决策实施过程中全程监督，确保朝着正确的方向发展。这样，既在党内形成民主协调、团结有序的良好局面，又以党内和谐形成党对社会层面的有力领导和示范，达到全社会的安定团结，以党内和谐带动社会和谐。

4、建立中央政策审议委员会有利于整合资源。目前中央一级的决策咨询机构有中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国务院参事室，中国科学院、中国社会科学院也承担着部分决策研究工作。新华通讯社等新闻媒体则在收集民情民意和决策实施情况反馈方面起到相当大的作用。上述机构为平行单位，虽然研究的侧重点有所不同，但难以制订统一的计划，一些问题如果多个单位都去研究，提供给不同部门的方案有所差异，各部门制订的政策就难免互相打架导致政策的混乱，执行时无从适用；一些问题如果都没有一个单位去关注，成了研究的空白点、政策的盲点，则失去了解决问题的良好时机和条件，贻误政事，增加解决问题的难度。而这些重叠的单位聚集着大批学有所成的专家学者，他们经常进行重复劳动、无效劳动，这本身就是人力资源和物质资源的极大浪费。信息支持系统的统计部门、新闻媒体又要向每个机构报送相同的信息，增加了工作量，这也是不小的浪费。机构改革首先要撤并职能相同或相近的部门，决策咨询系统更应如此。而国务院参事室作为特殊时期安置社会贤达的机构，早已完成其历史使命，已没有继续存在的必要。因此，要撤并中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国务院参事室，剥离中国社会科学院的政策研究部门，组成中央政策审议委员会，作为党中央、国务院政策研究的专门机构，新华通讯社和其它新闻媒体继续作为收集民情民意、政策实施情况反馈的一大渠道。这样，既解决了机构重叠、整合了资源，又大大减少了行政支出。

二、中央政策审议委员会的组织结构（见图）

中央政策审议委员会设主席一名、副主席三名，另设秘书长一名、副秘书长四至六名协助主席处理日常事务，中央政策审议委员会确定委员400名左右，议事系统设国家安全委员会、外交

中央政策审议委员会组织结构图

与国际事务委员会、农业农村委员会、经济委员会、法制委员会、教育科技委员会、文化新闻委员会、社会事务委员会、环境资源委员会、国土整治和海洋空间开发委员会、交通能源和城市建设委员会、行政区域机构职位设置和效能委员会、反腐败委员会。每位委员根据知识特长、社会阅历、工作经验参加1―3个委员会。

办事系统由秘书长、副秘书长协助主席管理，下设信息局、联络局、秘书局、组织局、外事局、宣传局、综合局、监察局（纪检组）。秘书长、副秘书长、各局局长及主要干部，可以是中央政策审议委员会的委员，但只能参加内设一个委员会的工作。

中央政策审议委员会主席、副主席、秘书长、副秘书长、各委员会主任、各局局长及部分副主任、副局长组成常务委员会，为中央政策审议委员会的领导机构，处理决定重大问题。

三、中央政策审议委员会的职能作用

中央政策审议委员会是党中央、国务院常设的专门政策研究咨询机构，是国内层次级别最高、涉猎范围最广的“智囊团”、“思想库”，对中央政治局、国务院常务会议负责，向党中央总书记、国务院总理报告工作。中央政策审议委员会主席是党中央总书记、国务院总理的首席政策顾问，应是中央政治局委员、中央书记处书记。中央政策审议委员会的职能作用是：

1、提出修改党章、宪法的建议，并向中央决策层提交讨论稿；审议职能部门提交的党内规章制度讨论稿，并负责向中央政治局、书记处提交最后建议稿；向全国人大常委会法工委提出制定法律法规的建议，并提交意见稿；审议法律法规讨论稿，向全国人大常委会对应的工作委员会提交建议书。

2、全面审视国内外形势并进行科学预测，深入广泛研究古今中外治国理政的正反两方面经验，制订国家中长期发展规划及需遵循的基本方针、基本原则；全面分析利弊因素，制订近期的国家发展战略以及需把握的方针、政策措施；制订我党开展国际交流合作的原则；密切关注国际政治、经济、军事、科技、文化发展动态和大国间的关系，制订我国的外交方针。

3、负责起草党中央国务院的重要文件。

4、负责撰写中央领导人的重要讲话。

5、开展决策监察和指导。决策过程和结果最能反映出一个官员的品德、学识、水平、能力，反映出一个领导集体的向心力、整体能力。通过对下级和部门决策过程和结果的审视评价，提出干部使用的建议。如果决策失当，则责令整改，帮助制订更加完备的方案。

6、完成党中央、国务院交办的其它工作。

各内设委员会和各局的具体工作职责：

（一）议事系统各委员会工作职责：

1、国家安全委员会：关注全球安全动态，分析研究世界安全形势，并对发展趋势作出科学预测；分析热点地区形势、武器扩散、恐怖主义、民族分离主义、宗教极端势力活动等对世界安全的影响；对突发事件及重大军事活动的影响进行评估，并建议我国应对的态度和立场。全面分析我国的安全环境，编制国家安全纲要；探索国家国防安全领导体制、各军兵种与情报部门的协同发展、地方武装管理体制、兵役制度和预备役制度改革；全力打击“台独”势力和分裂国家活动；关注经济安全、文化安全、科技安全、物种安全、食品安全、生产安全；建立应对自然灾害、瘟疫等的公共安全体制；探讨国际军事合作特别是反恐合作、技术合作和情报共享。

2、外交与国际事务委员会：探讨国际格局及其发展趋势，寻找对我有利的方面；关注国际组织、地区组织、利益集团、大国外交的动向，确立积极的外交战略。深入研究国际法，对争议领土、领海和邻国的历史和现状进行全面分析，切实维护国家利益，全面遏制“台独”外交。对国际上突发事件迅速作出评估和分析，建议政府的应对策略。

3、农业农村委员会：探讨建立保护农民土地权益的长效机制、各行各业反哺农业的支持机制、农村城镇化的发展机制、农业与环境建设相生互利的关系；探讨农民素质提高，