大部制之后中国行政管理体制改革的路径

会议主题发言者：

李 强：北京大学政府管理学院教授

高全喜：北京航空航天大学法学院教授

任剑涛：中山大学政务学院院长

毛寿龙：中国人民大学行政管理学院教授

王长江：中央党校党建部主任

主持人：

最近，中共中央十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），之后，在七届人大通过了大部制改革的方案。对于大部制，舆论界与学术界已有不少讨论，但大家对二中全会的《意见》关注似乎较少。事实上，二中全会的《意见》勾勒出从现在到2020年中国行政改革的蓝图。为了更好地理解二中全会《意见》提出的改革目标与举措，分析中国政治与行政改革面临的任务与困难，思考今后改革的路径，今天请学术界对政治与行政改革有研究的几位学者召开一个小小的座谈会。座谈会的主题是“大部制之后中国行政管理体制改革的路径”。一方面，各位专家如果对大部制改革方案本身还有未尽之言，也可以谈谈看法，作为讨论的起点。另一方面，更为重要的是，希望围绕二中全会的《意见》集中讨论今后十几年中国行政管理体制改革的问题，包括改革的任务、二中全会提出的目标与措施、改革应该涉及的其他方面、改革可能遭遇的困难等。

一、二中全会的《意见》体现了解放思想的精神

高全喜：

我先来谈谈自己对于《关于深化行政管理体制改革的意见》这个文件的初步认识和文本解读，做一个逻辑上的结构分析。今年是我国改革开放三十年，中央出台这个文件，不是偶然的，是有深意的，是基于中国社会现实诸多问题的一个具有重大意义的政制回应。这个文件值得重视，值得认真解读，我们不仅要看它字面上的东西，而且还要看它文字背后的东西。结合上述背景，大体说来，我觉得这个文件在逻辑上包括三层内容。

第一层，文件在第一部分首先就提出“深化行政管理体制改革的重要性与迫切性”，文辞中使用了“关键时期”、“势在必行”等词语，并具体指出了现行的行政管理体制在四个方面存在的问题，这些表述如果放在一个宏观的中国社会政治背景来看的话，实际上体现的是一种深切的忧患意识和危机意识。我认为，这个文件的第一层逻辑，是近些年来党对于自身执政能力以及合法性危机的一种深切的自觉，类似这样的表述我们在党的十七大报告中，在人大的政府报告中都能够清晰地感受到。为什么要深化改革，为什么把政府行政管理体制的改革视为党领导的政治体制改革的一个部分，其出发点就是共产党的这种忧患意识、危机意识。

第二层，是这个文件的第二部分，即深化行政管理体制改革的“指导思想、基本原则和总体目标”。我觉得这里虽然包含了诸多的内容，把近些年来党的一系列指导思想和观念系统都囊括进来了，但有一个东西还是可以从中较为清晰地梳理出来的，那就是以行政体制为突破口来审慎、渐进地推进政治体制的改革。这个文件像党的其他文件一样，总括了方方面面的东西，例如，中国特色社会主义、邓小平理论、三个代表、小康社会、以人为本、民主政治、法治国家、和谐社会，等等，这些修辞是不能少的，但是，我的体会是在这些中国人民耳熟能详的东西背后，贯穿着一种共产党历来强调的实事求是的实践理性。在这个文件中，这个原则体现为一种中庸、审慎的改革逻辑，即切实地展开行政管理体制的改革，以转变政府职能为撬板，循序渐进地谋求未来可控的政治改革，这种防范激进改革的改良主义，固然可以说是缺乏改革的内源动力，但也可以说是一种执政党的政治成熟。

第三层，是这个文件的主体内容，政府职能转变和国务院机构改革。我认为，这一层实际上又包括两个部分的内容，一个是有关政府职能转变的行政管理体制改革，我把它称之为行政体制的政体论定位，一个是当前国务院的机构改革，即所谓的大部制。我觉得上述两个部分，具有重要意义的是第一个层次的政府职能转变的政体论定位，至于大部制，如果没有前面这个前提，其实质意义并不是很大，只有在贯穿落实前述的政府职能转变，确立公共政府的政体论前提下，这个大部制的改革才是有价值的。但是，目前的主流舆论大多关注大部制如何如何，对于这个文件主干内容的深层政制含义讨论不多，认识不够，挖掘不深，我感觉这是有待校正的一个问题。下面我的发言也主要是想阐发一下对于这个政体论意义上的行政体制改革的认识。

我觉得“深化行政管理体制改革”、“加快政府职能转变”、确立共产党领导下的公共政府，是这个文件的核心内容。对于这个内容可以从两个方面来看，从一个方面来看，构建一个公共政府，像文件所指出的，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，这本身就是构建一个新型的政府管理体制，就是建立一个现代的公共政府，我们完全可以把它称之为共产党领导下的政府行政意义上的限权政体，我认为这个行政体制的改革对于现行的政府制度具有重大的意义，可以有效地清除多年积累下来的一系列弊端。从另一个方面来看，这次行政体制改革属于中国社会三十年变革的一次重大突破，具有政治改革的意义，它的运作成功可以作为一个撬板来撬动政治体制改革的全面深化，因为所谓政治并不是一些抽象的东西，而是由一系列组织制度构成的，有一个层级的区别和联系，政府体制的改革是这个大的制度体系的一个部分，从政府制度的职能转变开始，我们是可以逐渐建立起一个开放性的公共政治的，中国共产党有这样的信心和能力来领导这个改革，我们应该翘首以盼并积极参与。总之，对于这个文件的认识或解读，我主要是从上述三层逻辑的角度来看的，我觉得这三层文字背后的逻辑是有着一种贯穿的东西存在的，这个东西大体上就是最近三十年从邓小平一路下来的改革精神。

二、转变政府职能、构建现代国家是我国政治体制改革的重要内涵

李强：

十七届二中全会通过的“关于行政管理体制改革的意见”和“国务院机构改革方案”是深化我国行政管理机构改革的重要文件。舆论界目前的主要关注点是“国务院机构改革方案”。实际上，应该把两者结合起来。二中全会通过的《意见》是今后12年（到2020年）行政管理体制改革的总纲，这次提交国务院的方案是实现总纲的一个具体举措，它仅仅涉及总纲中规划的一个方面。从这个意义上说，总纲更为主要，它涉及的内容更广泛，目标更宏伟。只有把两者结合起来，才能看出这次改革所具有的重大意义。我在认真阅读了二中全会的《意见》后感到十分振奋。十七大的精神是以改革开发的思想统揽全局。二中全会的文件确实具有强烈的改革意识。如果这个文件的基本目标能够如期实现，我国政治体制与社会经济管理模式就会发生重大变化。从1978年三中全会以来以现代国家构建为目标的政治行政改革将基本完成。

改革开放以来，我国的政府行政机构先后进行过五次大规模的改革：1982, 1988, 1993, 1998, 2003。这几次改革的基本目标是转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

从宏观角度言，中国的政治改革面临两方面的任务，其一是在解构全能主义国家结构的基础上构建与市场经济与市民社会发展相适应的现代国家框架，其二是使现代国家的权威结构建立在民主原则之上。就中国的实际情况而言，第一方面的改革直接关乎经济的运作、法制的完善与社会的稳定，是改革的首要任务。第二方面的改革应该在和第一方面的改革协调的基础上逐步摸索进行。

中国自1982年以来以转变政府职能为核心的机构改革在本质上是为建立现代国家而进行的改革。这几次改革为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是中国的政治改革与苏联、东欧政治改革的根本区别。

不过，如果对以前30年政府职能转化的改革作一个更仔细的解剖的话，就会发现，80年代在政府职能转化方面取得很大成绩，但从90年代中期以来，政府职能转化的大趋势逐步放缓，甚至有所逆转，政府扩权成为普遍现象。

这次二中全会的《意见》重启以政府职能转变为核心的改革，重点明确，目标明确，真正体现了解放思想的精神。根据二中全会的文件，这次改革的目标是：

一、进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内，解决政府越位和缺乏的现象，最大限度地实现政府的公共性。目的是进一步完善社会主义市场经济，建立和谐社会，反腐倡廉。

二、合理配置政府内部的功能与机构，实现政府机构配置合理、运作协调一致、宏观控制有效。

三、进一步理顺中央政府与地方各级政府的关系，构建从中央到基层的现代国家结构，强化中央政府的宏观调控能力，强化地方政府提供必要公共产品的能力。

二中全会的文件将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，这是相当智慧的。

我们可以从理论的角度分析一下转变政府职能的重要性。从理论上说，现代社会的运作、尤其是市场经济的运作需要厘清国家与社会的界限，构建一个权力有限而有效的现代国家体系。现代国家体系的建立是提供具有统一性法律的前提，是市场经济运作的前提。而有效的现代国家体系依赖于政府将自己的职能限定在提供公共产品的范围之内，依赖于政府的运作以公共财政制度为保障。

这次改革将转变政府职能概括为四个分开，“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。言语虽简短，但包含的内容却极为深刻，而且体现了强烈的改革精神。

政企分开是自上个世纪八十年代以来一直进行的改革。到九十年代中期已取得重大成就。现在我们国有企业的竞争力和改革开放初期相比不可同日而语，其进步在很大程度上归功于这方面的改革。

政府与资产的分开在上一次国务院机构改革中已迈出一大步，其标志是国资委的成立。国资委成立后，将原来分散在诸多部委的国有资产管理职能从政府中剥离，强化了政府提供公共产品的职能，也有利于国有资产的增值。

政事分开是这次二中全会文件的一个亮点。改革开放以来，在企业改革方面取得很大成就，但事业单位的改革相对而言十分滞后。二中全会的文件不仅提出政事分开的目标，而且还相对具体地将目前的事业单位划分为三类，提出分类改革的设想。

在谈到事业单位改革时，文件使用了“完善法人治理结构”的提法，这相当有新意。我理解，所谓“法人治理结构”是指政府将探索对教育、科技、文化、艺术等事业单位管理的新模式，逐步将事业单位转变为不同于政府机构的事业拨款模式，增强事业单位的自主性，减少其对政府的依赖。在这方面，国外其实有过不少成功的经验。以日本最近一些年推进的大学“法人化”改革为例，以前，日本的大学在运作方式上和政府部门有相似之处，大学教师基本相当于公务员待遇。日本政府意识到，这样的制度缺乏活力，导致日本的大学与美国相比竞争力不足。最近一些年，日本稳步推行大学的法人化改革，使大学成为具有自主权的机构，国家主要通过财政拨款的方式指导大学，将大学的具体运营、人事、工资、财务、机构设置等事务交由大学自主决定。从已经实施的效果看，改革大大提高了大学的活力与竞争力。

“政府与市场中介分开”，这一点也很重要。我国的许多所谓中介组织是由原来的政府部门转化而来。虽然在名义上是中介组织，实际上扮演着准政府的角色。它们通过制定名目繁多的行业规矩、准入条例等干预市场在配置资源中的基础作用。二中全会的文件所提出的改革将在规范行业协会的职能及运作模式，改变行业协会的准政府职能方面发挥作用。

在转变政府职能方面，除了上述几方面的体制性改革举措外，文件还从功能性角度明确了改革的方向。其中几点尤其值得注意。

一是明确这样政府和地方政府职能方面的分工。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力。这一提法还是相当对症下药的。我们现在行政管理体制的主要不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。用当年邓小平的话来讲，我们管了很多不该管的事，该管的又没管好。在极端情况下，凡是有力可图的事项，政府部门都趋之若鹜，你争我强，都要管起来，制造寻租和创租的机会。凡是关乎国家社会重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项，政府部门就不那么积极。这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在在重大问题上的决策责任。