李云生：重大危机频发和隐患催生中国国家安全委员会的成立

美国、俄罗斯、法国、英国、日本和印度等世界主要大国都有专门应对重大突发危机的国家安全委员会，甚至连台湾都有“国家安全会议”。当国外，尤其 是美国总统国家安全事务助理访问中国时，中国没有对应的人和机构与之接触，只好相关的部门首长和最高领导都见面。这情形有如相当长一段时期内，中国没有法律意义上的国家元首的一样，与建设富强、民主、文明、和谐的现代化国家不符、与负责任大国的诉求不和！

近日，中石油一个下属企业的事故，从一个工业国家很普通的事件，逐步到环境污染、政府诚信危机、社会混乱，再到外交纠葛、国家利益与信誉受损的演变，集中反映了中国决策层面临的一个突出问题：事前没有必要的监管和预警；事发没有及时的统一协调和应对处理；事后没有科学的总结反省；中央和地方的权利与利益出现搏弈；临时拼凑机构的权威性不足等。尽快成立应对危机的工作机制―国家安全委员会，不仅再次成为社会的共识，而且早是当今中国、未来中国对中国现政府提出的迫切要求，这一要求日益迫切！

一、未来中国国家安全可能面临的严峻挑战

切实有效地维护国内社会发展、政局安定、主权与领土完整，是中国国家安全的核心。同时，国内外安全环境的恶化也对中国国家安全构成前所未有的挑战，不断引发重大危机。今后对中国国家安全的主要挑战可能源于下述不利因素：

1、外部隐患重重

(1) 中国的发展和政策仍受到怀疑和猜疑，在一些地区和国际问题上还较为孤立，不断有“黄祸论”、“中国威胁论”和“遏制中国论”出现，摩擦和冲突在所难免，既不能排除图穷匕首见的可能，更不能无视扼杀中华再次复兴的野心和阴谋的若隐若现；

(2) 中美关系充满变异，如果呈现非良性互动的趋势，“以日制华、以印制华”等政策势必出笼，其他邻国也会纷起效尤，在亚洲有可能成立旨在全面遏制中国的类似于北约的国际条约组织，朝鲜战争时的情景有可能再现，甚至更差；

(3)国际上真正的朋友不多，一旦中美关系朝着非良性互动的方向发展，一些中立或友好国家可能临阵倒戈，美国及其盟国也可能会加强对中国政治异己团体和民族分裂势力的支持，在国内外层面激起影响深远的连锁反应；

(4) 经济全球化和区域一体化对中国经济安全构成的重大的负面影响，石油、水资源等危机已经逐步显现，经济、金融、社会、能源、信息、卫生等非传统安全问题已悄然降临中华大地，并可能与传统安全相互作用、推波助澜；

（5）中国的国家安全与东北亚地区安全、亚太安全和世界安全紧密相连、息息相关，针对中国公民、公司、甚至瞄准中国的恐怖事件等还会接连不断；

（6）随着中国逐渐成为一个全球利益、全球安全和全球影响的国家，国际动荡、局部战争、地区冲突可能从目前的涉及中国，到直接面对中国的方向转变；

（7）中国是世界上唯一处于分裂状态、海洋与陆地均未完全划界，并实行“一国两制”的大国，危机爆发的外因和内因相互促进与转化的几率极高。

对此，中国必须防患于未然，趁时犹未晚，采取因应措施。

2、内部问题丛生

(1) 未来10至15年，中国失业率将趋于高峰，实际失业率已经并将继续处于世界前列，复转军人失业增加并参与和组织暴力维权的趋势非常危险；

(2) 贫富悬殊、东西部差距、城乡差距继续扩大，因而地区矛盾、城乡矛盾、弱势群体与强势阶层的矛盾不断加剧、愈演愈烈；

(3) 教育、医疗等不公积重难返。“扩招生”觅职日益困难，社会地位趋向边缘化，一旦掌握现代知识的青年大量投身于工农群体性事件，隐患堪忧；

(4) 信仰真空严重威胁着一党执政，官场腐败日益腐蚀着政权的合法性，由此引起的社会动乱和暴乱的地域、规模和影响此消彼长，社会失控和阶级对立似有非无、雾里看花；

（5）目前两岸是一个不稳定, 不让人释怀和不能持久的现状。渐进式的台独已经形成气候，也是台湾朝野和社会的最大共识。不能完全排除国际敌对势力有朝一日强化对台独的承诺和提供各种支持的可能性、台独铤而走险的可能性；

（6）在可预期的将来，中国政府能够控制疆独、藏独造成的祸患，却不可能一劳永逸地予以消灭；由于某个涉及中国的国际危机的爆发或者台湾问题的恶化，随时可能触发连锁反应，导致疆独、藏独势力的骚乱和恐怖活动空前加剧；

（7）环境、卫生、人口和矿产资源短缺等天灾，容易转变成人祸，并造成社会混乱。钓鱼岛、东海油气田、南海争端和边界谈判等外患极易转为内忧。

无庸讳言，大陆政治动乱的因素今后可能有增无减。中国政府必须拟定相应的对策，采取切实有效的措施，以弭祸于未形。

3、现行机制弊端多多

1、危机爆发有各种征兆，几乎没有一个单位会主动对涉及国家安全战略的各种危机主动提出预测和预案，即使有建议，也是不相同的，甚至是相反的，因而对领导层的决策是无用的，还可能是有害的；

2、危机应对涉及到的各职能部门，出于严重的本位主义，会以不同方式相互牵掣，甚至推卸责任，最终体现在对策和决策程序的混乱与矛盾上，以及政府权力部门化、部门权力利益化上；

3、目前决策中枢无论在法律上还是实际运作上都缺乏权力和能力对各职能部门进行整合，以致在关键时刻无从迅速决策并付诸明快、有力的行动，以切实维护国家的全局、根本和长远利益；

4、由于没有机构在事前对隐患作出审慎评估，提出最佳对策供决策考虑，并在事后对危机处理进行深入的反省和总结，供决策者在今后处理类似事件时作参考。以致决策错误难以迅速纠正，甚至可能经常重犯类似的错误；

5、目前机制是“有功归于集体，有过众人负责”。这不利于发现、使用人才，不利于激发众人的创新动力和主观能动性。在太平盛世，这一机制因循守旧，差强人意，在国家多事之秋，在大风大浪中，这一机制显然缺少生命力；

6、“仅对上面负责”的现象源于现行的官员任命制度，一旦面临棘手的国内外危机，在需要乾纲独断且协调各职能部门付诸实施时，却层层上报，不能从对人民和国家的利益负责的角度当机立断，阻滞了处理危机的效率；

7、危机处理的简单和粗暴造成的屡屡血案，已经给在海内外造成恶劣影响，必将形成更多更剧烈的冲突和对抗，埋下更深更长久的恐惧、怨憎和仇恨，必将为社会和谐制造不可逾越的障碍，演变成广泛的社会对立和雪崩式的政治危机。

中国领导层处理危机时容易或难以避免出现的缺失，并非由于他们的素质比发达国家领导人稍逊一筹，而是植根于现行决策机制和决策程序中的一些弊病。基此，只有坚持具有中国特色的改革，除弊兴利，才能与时俱进。

二、成立中国国家安全委员要考虑的主要问题

和平崛起的中国，一定是一个内部和谐，社会安定（安全）、政治清明（安全）、经济发展（安全）和军事强大（安全）的国家。为此，中国必须调整决策体系，灵活地调动外交、军事、经济、情报和宣传力量，才能够对国内和世界各地发生的突发事件作出高效、有力的反应。首先要考虑的主要问题是：

1、深入总结经验和教训

自1999年5月，中国驻南联盟使馆被轰炸起，其间经历“911”事件、印尼排华、中美军机相撞、阿富汗战争、伊拉克战争、中日关系恶化、颜色革命、联合国改革、朝核危机，以及台湾2次大选、沙斯流行、层出不断的安全事故与群众抗争等，中国已经积累了丰富的经验和深刻的教训。

中美军机相撞后，如果对非法进入中国的24名间谍迅速予以正式逮捕、公开起诉、公正审判、人道大赦和适时驱逐，则可体现依法外交，有容乃大的文明古国风范；阿富汗战争开始时，如果直接派兵参战，则可宣示不怕用兵和善于用兵、坚决反恐和彻底反恐的大国形象。

2、立法

美俄等大国，都有《国家安全法》或《紧急状态法》，对发生重大突发事件后，政府各部门如何协调制定了全局性法律规定，并依法成立了专门的危机应对机制。没有这个立法，与中国国际地位不相称，也不符合依法治国的精神。

立法的目的，是将武装力量正式纳入国家安全体系，促其在维护国家安全方面发挥更直接的作用；理顺危机应对机构之间的关系并对各自的职能予以调整；对整个情报体系和各个情报系统进行整合；使危机的应对依靠正常的决策体系，遵循体制化的程序。

3、定位

中国国家安全委员会，应是直属国家元首―国家主席的正部级以上行政机构，仅在中央政府存在，与国务院和中央军委平行，吸纳各党派和无党派人士参加，只对国家主席负责。

国家主席国家安全事务助理由国家主席直接任命，从研究机构挑选著名学者担任，负责国家安全委员会的日常工作，在国家安全层面，同国家主席一起既是决策人又是政策的执行人，并作为国家主席代表对政策进行研究和协调，监督各部门切实执行国家主席的国家安全政策，统一对涉及应对危机的各部门――外交、军事、情报、公安、国安、金融、宣传等进行建议、协调和监督。

国家安全委员会主席由国家主席担任，并与国家副主席、国务院总理、外交、国防、公安和国安的部长及国家安全事务助理组成法定成员。非法定顾问由国家主席决定，非法定成员视情况由国家安全事务助理邀请。国家安全委员会的决策权在主席，其他成员只有建议权和被咨询权。

4、下属机构：

（1）部长级委员会

负责审查、协调和监督国家安全政策的制定及其贯彻情况，由国家安全事务助理主持，成员是法定成员及其他应邀参加的政府部门一把手。

（2）副部长级委员会

对制定和执行国家安全政策提出建议，负责审查和监督国家安全委员会的跨部门工作，由国家安全事务副助理主持，成员由关政府部门的第一副首长组成。

（3）政策协调小组

对地区性或专门性的国家安全政策的制定与贯彻提出建议和意见，供决策参考。分为地区性政策协调小组（如中日关系、朝核问题、湄公河开发、伊朗核问题）和专门性政策协调小组（如禽流感、能源问题）。

（4）其他委员会或小组

根据需要，在不同时期，国家安全委员会还可成立和委托成立跨部门小组、专家团体以及政策审议委员会或小组等（如煤矿安全、群体事件）。

5、任务

（1）确立大计方针，制定战略，如军事战略、核战略、反恐和对台战略；

（2）不便立即公开的行动，如法轮功问题、与达赖集团的谈判；

（3）处理重大的国内安全问题。如重大生产安全、环境安全；

（4）专注于国外的危机处理和应对等“短线活动”，如驻南联盟使馆被炸；

（5）负责计划和安排国家主席的外事活动，包括会见外宾和出国访问。

6、重要关系

全国人大负责审批国家安全委员会的年度预算，并依法对其活动享有监督权和调查权；全国政协对国家安全委员会享有咨询权和建议权；工作上，与中共中央书记处一起，进行每天24小时不间断值班。

三、结语

可以欣慰的是，从江泽民开始，国家主席就是实际上的中国最高领导人。在对外交往中，还多次设过国家主席助理或特别助理职务。据悉，2002年，江泽民在北戴河会议上就提出过设立国家安全委员会的建议。2004年，中共四中全会又提出要“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”。

2003年，中国民政部批准设立具有独立法人资格的全国性社团机构―国家安全政策委员会。该委员会的宗旨是从国家的根本、长远和全局利益出发，对涉及国家发展和安全的诸多领域，进行战略层面的探讨研究，并向有关领导和决策机关提供咨询建议。国家安全政策委员会主办的“中国国家安全论坛”已经连续召开过4次，获得了一致的好平、造成了广泛的影响！

美国老牌思想库布鲁金斯学会，对美国国家安全委员会的成立做过划时代的贡献。它很早就提出了思想，提交了政策建议，并多年推销自己的研究成果。或许，中国国家安全委员会的建立，会走相同的道路。

实际上，对中国国家安全构成最大威胁的，是没有应对危机的机制本身。历史已经告诉我们，面对危机，没有作为，或作为太晚，才会带来最严重的后果！