储建国：从行政吸纳到政治吸纳――再论“一党立宪”

[内容提要] 自二十世纪中叶开始，中国逐步建立了以行政权力为中心的治理体系。改革开放后，这套体系通过行政吸纳的方式在较大程度上实现了精英之间的合作，在某种程度上缓和了精英与大众之间的冲突。但社会矛盾的进一步发展促使中国政府开始探索政治吸纳的模式，并有了一些初步的尝试。本文指出，这种尝试所努力的方向可以用“一党立宪”来描述，这种模式与当代中国主流政治理念、正式政治制度以及当前的施政方针有很高的契合度，是中国政治发展的稳妥之路。

在经济快速发展过程中，中国社会矛盾日益复杂和尖锐，突出地表现在两个方面：一是精英阶层内部的矛盾，二是精英阶层与大众阶层之间的矛盾。不过，近二十年来，中国政治局势尽管受到这两种矛盾的困扰，但仍然保持了相当程度的稳定。光凭经济发展本身难以解释这个现象，因为它也可以成为政治不稳定的一个因素[1]。值得重视的是一种叫做 “行政吸纳”的解释，有人认为它是大陆近些年来用来化解社会矛盾，实现政治稳定的有效方式[2]。其实，“行政吸纳”是中国自二十世纪中叶以后就形成的治理模式，改革开放后其功能和范围出现了变化。经验证据表明，它在实现精英之间的合作方面取得了很大的成功，并在缓和精英与大众之间的矛盾方面显示某些成效。但是行政吸纳模式有着严重的缺陷，中国政府在谨慎地进行新的探索，试图走向政治吸纳过程，这个过程可以用“一党立宪”来描述。

一、 行政吸纳与政治吸纳的区别

行政吸纳模式曾由金耀基用来解释香港的治理，它“是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”[3]金耀基所总结出来的这种统治方式本是英国统治殖民地的一种策略，也就是在压制殖民地人民政治权利的前提下，通过行政手段吸纳本土精英参与治理。这种手段不仅在香港运用，也在其它殖民地运用。在香港运用得更为成功，一是因为英国在香港的统治时间延续得更长；二是香港的本土精英主要是商业和管理精英，缺乏其它殖民地本土精英那种争取政治自治的强烈意识；三是英国吸取以前的殖民教训，在现代化过程中让本土精英更多地分享经济成长的成果。

康晓光运用行政吸纳模式来分析中国大陆1989年之后的政治稳定取得了某种成功，说明它具有一定的普遍意义。对于中国大陆来说，可以将这种模式理解为对二十世纪八十年代末新权威主义模式的拓展，它在不同时代、不同地域的现代化过程中都可以找到例证。如果将这种模式仅仅理解为一种统治策略，它就拥有更悠久的历史，传统中国统治者所擅长的招安手段就是将反对自己的民间精英纳入自己的统治队伍中来，水浒传中宋江招安一事就是这种策略的成功案例。

行政吸纳与招安策略还是有明显的不同：第一，招安策略只是一种事后行为，是在冲突发生后与反对者进行的一种交易，而行政吸纳更多的是一种事前行为，将显在的或潜在的社会精英吸纳进治理体系，获得治理成效，消除会导致激烈反对的不满；第二，招安策略是个案性的，也就是针对特殊事例而采取的特殊措施，而行政吸纳是结构性的，也就是将某一类现象纳入一个系统的结构之中来处理；第三，招安策略是维持性的，其目的是为了保守自己的政权，行政吸纳更多的是发展性的，通过赢得更广泛的社会精英的支持，而协力促进经济和社会的发展。行政吸纳的这些特点让它成为现代化过程中的一种治理模式。 那么与行政吸纳相对应的政治吸纳指的是什么呢？由于政治的定义五花八门，因此先弄清楚“行政吸纳”概念原创者的政治含义是必要的。金耀基的定义中有两个关键概念，一是社会精英所代表的“政治力量”，二是“行政决策结构”。这就意味着政治与行政是以结构来划分的，前者表达的是国家与社会的联系，也就是政府权力如何从社会中产生，社会不同力量（群体、社团、政党）如何影响国家的意志（立法和决策）；后者表达的是政府权力如何执行国家的意志，执行国家意志的这部分权力就是行政权力，这部分结构称为行政结构。行政结构中有决策的部分，但在政治与行政有清晰分野的情况下，这种决策是为了有效贯彻国家意志的次级决策。国家意志的表达也有相对固定的结构，在议会制国家里，就是议会，以及影响议会决策的政党和利益集团。所谓行政吸纳，也就是应该表达国家意志的那部分政治结构不见了或削弱了，取而代之的是本应该执行国家意志的行政结构，也就是由行政结构兼管国家意志的表达和执行。 其实，行政吸纳模式就是以现代民主分权结构作为理想模型的，并同时暗含着政治结构是民主的结构，而行政结构是不民主的结构这种意思。康晓光的一段话说明了这一点：“在民主政治框架中，各个社会集团利用政党、选举、议会等政治工具追求自己的利益。但是，只有那些强有力的集团，才能够有效地利用这种机制。在大陆和香港，政府主动、自觉地制定有利于社会精英的公共政策――这是‘行政吸纳政治’的本质。这样一来，社会精英无需诉诸政治就可以实现自己的要求。既然如此，他们为什么还要政治权利呢？他们还有什么必要和理由拒绝权威政治呢？”[4]

这种表达里面有一点概念混乱，“他们为什么还要政治权利呢？”里面的“政治”与“行政吸纳政治”中的“政治”显然表达的是一个意思，也就是民主政治，更确切地说是民主政治体系中国家意志的表达结构所承载的那部分功能。但是，“他们还有什么必要和理由拒绝权威政治呢？”里面的“政治”显然跟前面的“政治”所表达的不一样，根据前面的理解，不如说是“权威行政”，因为这里已经没有政治了，更确切地说是“吸纳了政治的行政”。一句话里面，同样一个概念却表达了两个不同的含义，在没有特别说明的情况下，是容易引起思维混乱的。

看来有进一步澄清政治概念的必要。政治与行政分开被视为现代政治的一个标志，这是立法机构与行政机构实现权力上的分立之后的某种不那么清晰的概念化。其实在现实政治中，即使在现代政治发达的国家，政治与行政之间的边界也是不清晰的，在结构上分开更难。在议会制国家，议会据说代表了政治结构，内阁和官僚部门代表了行政结构。这种说法尽管不严谨，但还勉强说得过去，因为议会制中的议会可以认为是国家意志的最高表达机构。但在总统制国家，这种说法就很难成立，因为总统和国会在表达国家意志的过程中处于相对平衡的地位，而且都在立法过程中扮演关键角色，说国会是政治结构，而总统及其领导下的内阁和官僚部门是不同于政治结构的行政结构，就很牵强。

在不损害“行政吸纳”原意的前提下，从功能角度来理解政治与行政也许较为清晰一些。政治履行自下而上的表达功能，而行政履行自上而下的贯彻功能。这样，只要履行了这种表达功能的制度都处在政治结构之中，只要履行了这种贯彻功能的制度都处在行政结构中，这样，总统制度中的总统既是一种政治结构，又是一种行政结构。

这样，所谓“行政吸纳”就有三层含义：一是吸纳政治结构，让履行上述表达功能的政治结构消失；二是吸纳政治功能，让履行表达功能的政治结构存在，但其表达功能被压制或弱化；三是让需要表达的个人或群体的利益通过行政渠道予以满足。

相应的，所谓“政治吸纳”也有三层含义：一是建立履行表达功能的政治结构；二是让被压制的政治结构恢复表达功能；三是让需要表达的个人或群体的利益通过政治渠道予以满足。“行政吸纳”有替代政治功能的含义，而“政治吸纳”则没有相对应的替代行政功能含义，只不过让行政的归行政，政治的归政治。在当代中国大陆，法定的履行表达功能的政治结构已经存在，核心是人民代表大会，其次是政治协商会议，再次是政党和社团组织。因此，政治吸纳在当代大陆的主要含义就是这些结构履行越来越强的表达功能。

二、 行政吸纳体系的建立

根据如上界定，中国共产党的行政吸纳过程从建国后就已开始，其特点是通过吸纳过程对社会精英进行改造，也就是精英改造式的行政吸纳。

首先，新政权通过社会主义工商业改造，逐步压缩了能够进行政治表达的独立性经济组织。譬如说古耕虞领导的四川畜产公司在建国前垄断了中国猪鬃贸易，抗战胜利后进行了反对国民党政府统购统销政策的政治表达，并获得了某种程度的成功。建国后，在中央贸易部部长姚依林的主导下，川畜公司被并入了国营的中国猪鬃公司，成为行政部门领导下的经济组织[5]。

其次，新政权清除了民间各种独立性的社团，这些社团有的是带黑社会性质的组织，有的是依附过去政权的组织，有的是宗教组织，有的是行业组织，有的是谋生性质的互助组织。以四川省浦江县为例，建国初取缔或禁止活动的民间组织有哥老会（与旧政权有密切联系）等帮会，首一大道、无极归根道等宗教组织，同宗会、同乡会、同学会等互助组织；老君会、鲁班会、药王会等行业组织等[6]。

第三，新政权逐步让中共自己领导的社团由表达性组织转为行政性组织，其中主要的有工人组织、农民组织、学生组织和妇女组织。这些组织在过去为了维护自己利益，反对政府的政策行为，都能够较为独立地进行政治表达，当然这些表达在某种程度上获得中共的领导或指导。建国后，中共由从事反对的政党变为执政的政党，这些组织动员群众，进行政治表达的功能被认为不合时宜，从而变成帮助政府联系群体，化解不满的行政附属组织。

第四，新政权转变了民主党派的政治功能，各民主党派在建国前受到国民党政府压制，但基本上是独立自主的政党，可以平等地与共产党进行合作，并在第三国共谈判中发挥了重要的平衡作用。建国后，如何处理民主党派是个棘手问题。共产党最初的意图是将民主党派变成统一战线中的一种社团。周恩来在与民革领导的一次谈话中就说：“那么民革是怎样的组织呢？民革应该成为革命知识分子的组织，不是政党而是政治活动的团体。”[7]但中共领导人又觉得不妥，他们知道马克思关于无产阶级专政的经典著作中，并没有说到只允许一个政党存在，所以后来制定了一个“长期共存，互相监督”的方针。并且第一届全国人民代表大会副委员长李维汉在一次发言时强调：“必须严格地尊重各民主党派和人民团体在宪法所赋予的权利义务范围内的政治自由和组织独立性。”[8]由于宪法在后来的政治生活中不受尊重，这种自由和独立性也就很难维持了。但民主党派并没有像企业和其它社团那样也为行政系统中的成员，在结构上仍然保持着与行政系统的距离，并坚持党际交流的地位。

第五，新政权也改变了中国共产党的政治功能，其自下而上的表达功能弱化，而自上而下的贯彻功能强化，也就是党组织的行政化趋势加强。不少人在批评中国共产党集权过多时，认为它是革命时期集权生活的延续。这种说法缺少经验证据，其实在革命时期，中共不仅在意识形态上高调反对国民党一党专政，而且在具体政治生活进行了实实在在的民主尝试。毛泽东在三湾改编时将党支部建在连上，它的一个重要功能就是动员士兵过民主生活，“官长不打士兵，官兵待遇平等，士兵有开会说话的自由，废除烦琐的礼节，经济公开。士兵管理伙食・・・”[9]。这种基层民主生活在整个革命时期都得到很好的坚持，并且推广到共产党初期的政权建设中。这种民主至少反映了共产党在表达群众具体利益上履行着重要的功能。革命的一个关键任务是要赢得群众的支持，而群众有用脚投票的自由，所以民主是留住脚步的有效方式。建国后，共产党成为执政党，群众用脚投票的自由减少了，共产党更多地是要求群众贯彻上面的命令，革命时期的民主生活也渐渐消解。执政党的领导人经常关心的“脱离群众”， “干群关系紧张”现象反映了这种趋势，也就是政党组织的行政化趋势。

第六，新政权建立了人民代表大会制度，但法定功能很快弱化。中国共产党在革命和建设的大部分时期都是讲究现实的政党，它知道民主不能停留在观念上，而要在现实生活中让人民真实地感受到。人民代表大会制度本意是让人民真实地感受到自己是国家的主人，可以通过某种看得见的动作参与国家的治理。这种精神在刘少奇所做的关于宪法草案的报告中体现了出来。他说：“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。显然，如果没有一种适宜的政治制度使人民群众能够发挥管理国家的能力，那么，人民群众就不能很好地动员和组织起来建设社会主义。