潘屹：谈中国国家福利的重构

提要：本文分析了中国市场经济体制下国家福利改革指导思想和实践的误区及其结果，指出核心问题是，在福利多元化的思想指导下，国家在福利改革中把福利责任推向市场和个人，而国家在福利体制舞台上缩水。本文通过回顾西方发达国家福利理论的发展和实践，并且借鉴近期东亚发达地区的反思和强化国家福利经验，明确一个被社会政策学科已经确立的思想：国家福利是对市场经济的补偿并成为国家管理的重要组成部分。为了建设一个和谐的社会，在市场经济背景下，中国应该在福利多元化中应该强化国家福利主导的作用，重构中国国家福利。

主题词：福利体制改革，国家福利

1.市场经济改革以来国家福利的实践以及评价：

是福利多元化还是国家在市场中的退位？

把1978年的市场经济改革当作一个分水岭，中国的社会福利体制也走过了前后两段不同的道路：前三十年国家计划经济下福利体系的创建与实践和后二十年的市场经济体制下的福利制度改革。福利发展经历了从国家的包揽福利到提倡福利多元化，个人负责的过程。又一个二十多年过去了，我们需要再思考和评价转型后的福利体制。

从1951年国家公布劳动保险条例起，前三十年，城市中的国家和集体所有制的员工基本上，享受了包括从医疗、养老、工商、住房、独生子女甚至交通和冬季取暖的高福利政策。农村更多则更多地体现了集体福利，包括合作医疗、五保和扶贫等，国家的重点在救灾救济。这个福利架构基于二元经济结构体制下，福利涵盖面侧重点有诸多不同。但是，有一点是一致的，即国家对福利的责任，这责任包括法规制定，提供资金，组织指导和监督实施。

伴随着市场经济体制的导入，原有福利体制的问题暴露：单位福利限制了单位和企业作为独立的经济实体在经济运行中的作用，影响了经济效益的发挥；同时大锅饭机制，压抑了个体的生产积极性；最重要的是国家负担过重。与此同时，刚刚对外开放的中国，恰好与西方国家因为经济危机引发的对福利的国家质疑，政府大幅削减国家福利开支和项目的时期。于是，内需外力，决定了中国国家福利体制的改革的方向。福利由国家政府和企业包揽转向政府、社会和个人共同负责的福利多元化、社会化转变。毋庸置疑，改革势在必行。但是，其指导思想与方向是否完全正确，措施是否得力，结果是否有效？

城市社会保险制度开始创新。从1984年起，城市养老金制度向养老社会保险制度的改革，确立了混合制（部分积累制）的模式。

于1988始，提出城镇医疗制度改革，1996年确立了统帐结合筹资模式的医疗保险制度。同时，配合新开创的失业保险政策，城市最低生活保障制度建立，达到每人每月155元。

1994年以后，国家提出深化房改，取消福利房，实行以个人积累性的住房公积金制度。到2003年，城镇房屋私有率达到了82%以上。

伴随农村集体经济的解体，民政部牵头，自1987年在农村试行包括救灾、救济、优待抚恤，五保和养老的社会保障制度，但有诸多阻碍，特别是社会保险与商业保险的冲突。1992年农村养老保险基本方案颁布；农村最低生活保障开始试点；农村五保制度作了改革，由村级负担改为国家财政。农村养老保险，到1997年底，全国2000多个县的8200多万农民参加，已有39.4万农民领取养老金。此阶段改革的最显著的例子是以最低生活保障制度为核心的社会救助体系建设，业已涵盖到生活、医疗、教育、住房、就业援助和法律援助等方面，但发展很不平衡，尚处在试点推行中，并且依旧存有阻碍。

但是，由于国家福利保障政策的不平衡、缓慢，和国家作用的逐渐减弱，此时的国家福利出现了总体覆盖面减小，保障水平低的倒退现象。农村合作医疗保险从覆盖90%退到5%。在城市，改革开放初期，几乎全体城镇居民都享受某种形式的医疗保险，直到1993年，还有近四分之三的城镇人口拥有医疗保险。 而到2003年，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险覆盖（王绍光，2005）。据2005年12月中国社会科学院发布的社会蓝皮书显示，全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险。中国的养老保险，在1996年底全国城镇的养老保险参保率还囊括城镇劳动力的78.4%（陈佳贵，2001：66），到了2005年末，全国参保的人数1.6亿多人，包括4000多万已退休人员在内，仅占城镇人口的30%左右，不及劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半（中国证券报，2005，11，11）。

总之，福利改革的趋势是国家逐渐倾向于市场福利，国家不再像过去一样承担对教育、医疗和养老的责任。如果按照蒂特姆斯的体制福利和剩余福利模式的标准检查分析中国的国家福利体制，发现中国国家福利在改革以后，既没有承担普遍的结构福利体制的功能也没有很好地承担剩余型或者是安全网式的功能。如果是前者，需要国家对医疗、教育和养老等社会福利体制作出整体的长远的规划。如果是倾向于仅仅帮助最贫困的人类型的剩余模式，重点应该是保障最需要的人基本的福利需求。但是，在市场经济中，恰恰是最困难的人，社会的弱势群体没有医保和养老保险， 而且他们的子女入学困难。国家并没有发挥在市场经济中的政府干涉作用，在社会福利发展中，国家作为行政管理部门在政策法规的制定、制度的设计安排和政府资金投入上属于缺位或者作用不确切。

国家为什么从计划经济时期的越位，演变到市场经济时期的缺位？最主要的原因，包括政府和学术界，对国家福利的功能和作用的认识出现了偏差。一提国家福利，就会认为是福利国的同义语（而福利国在中国不是中性的学术语言，是一种被淘汰的和过时的福利形式），就会认为大锅饭体制下的国家大包大揽、甚至官僚主义的代名词。

也许回顾福利国的发展轨迹能够帮助我们找到国家福利的作用。

回顾发达国家福利理论的发展与国家福利的实践：

国家福利是对市场经济的补偿并成为国家管理的重要组成部分

国家福利作为国家管理社会的一种形式是经济发展的产物。新古典经济学认为资本主义发展需要一个自由的无拘束的市场的力量。亚当•斯密曾说，市场是消灭阶级、不平等和特权的最高级的工具。但是，对工业化导致的环境恶化，市场经济不能保障让人们得到基本的医疗、教育和住房条件满足。于是凯恩斯认为：市场在保障人类再生产上失败了。为了创造健康和幸福的生产力，人们要组织起来，以集体来共同分担风险与不幸，而这个集体的分担经常由国家规划、提供或者调整，有时候通过投资的形式来完成。这是所谓的福利国。

国家福利还是社会矛盾发展高度政治化的结果。现代化发展导致了经济的不平等、社会排斥和两极分化，社会群体之间产生了矛盾甚至斗争。社会政策为了改善阶级斗争的激化和避免体系的危机而形成，最初是建立在由国家、有组织的资本（企业集团）和有组织的劳工（工会）对各自利益的谈判和和解的基础上。各自的利益通过谈判、或者是议会的讨论等渠道协商，最后制定国家福利政策。社会政策因此在一定意义上成为国家福利的同义语。

1945年后，西方国家普遍创立了拥有公民权意识的福利国；随着快速地把资源向救济金覆盖面扩展，福利国的体系日益扩大；在支持混合经济和增强政府干涉的政治基础上达到了广泛的一致。70年代起，西方世界进入了经济萧条时期。许多国家出现了高失业率，退休金和健康医疗费用的增长，对服务的需求和支出在扩大，越来越多的家庭解体。英美两国以撒切尔主义和里根主义为代表的新右派形成。在理论上罗列出了国家福利的诸多“劣行”：国家福利是不经济的，破坏了资本的投资，降低了社会资本的积累；是非生产性的：减少了工作激励、个人储蓄和革新；降低了市场的作用，效率低下；是不实际的：在控制贫困上是失败的；弱化了家庭；是专制的：家长式作风的福利计划的主要罪恶是影响了社会纤维，社会控制了每一个公民；它同时否认了个人自由，让个人的收入化作税收充公(George, V. ，Wilding, P. 1994:15-45)。

同时，英美两国采取了大量的政策削减福利。英国以法律的约束来反对工会行为，银根紧缩扩大大众失业率，给罢工的家庭免去社会津贴，在几方面降低社会工资。美国确立大量的反对社会支出和税收的政策，拓宽富人与穷人之间的鸿沟。其他西方国家也开始削减税收、加速私有化、金融节俭、压缩国家支出。此时，国家的作用“更像一个商业的政府”，市场的价值和过程已经成为政府的首选（Deakin, N. 2001:21）。这个过程已经占领了社会政策领域的主要领域：医疗健康、住房、教育，以及社会服务。在许多发达国家，公共的福利转移为私有性质，这一倾向在八十年代末期达到了顶峰。于是导致了“福利的危机”。中国的以市场为导向经济体制改革的启动与西方的这一潮流几乎同期，所以社会政策方向的改变也受其影响。

当市场经济主宰政治、经济领域时，一些专家学者在思考。1988年，联合国世界发展经济学研究院（WIDER）召开了“生活的质量”为题的研讨会。阿马蒂亚 • 森提出：当我们需要知道世界上一个国家或者一个区域的繁荣和他们的居民的生活质量时，拿尺度什么来评判？什么标准才能真实地表明是人类的“繁荣”？仅仅知道在一个确定的人口数目范围中金钱数字的多少并不能够让我们满足（比如平均人口的收入，依然作为一个标准来测量人们生活的质量），我们还至少需要询问关于这些资源的分布和它们怎样为改善人们的生活中发挥作用。我们需要知道健康和医疗服务，教育的提供和质量，劳工生活是否单调是否有尊严，政治和法律条文对公民生活的优惠，家庭成员的关系，人们的情感等等。这个研讨会在理论上，对关于福利与经济的认识有了新的纠正。同时，英国教授泰勒•古庇在欧洲6国作了调查，得出结论：福利国提供给大众需要依旧被热烈地欢迎。公众普遍支持对老年人、患病者和残疾人的服务，支持教育以及医疗保健福利，支持给失业者、低收入者、孤寡老人和孤儿以津贴补助。

英国在1990年至1992年的经济萧条和首相的换届选举让形势有了转变，人们要求改革来推动更多的公共福利登台。方向的改变基于八十年代的经验，需要国家发挥更大的作用。公众认为，如果有效管理的话，地方选举的政府能够发挥更大的作用。社区作为一个整体时才能对个人――这些服务的消费者提供做好的最有价值的保障，因为它代表了一个集体的利益。执政者也认为，福利国不仅仅是针对现代资本主义而产生的一个保护性地反映，并且已成为了现代资本主义重要的基本构成。所以，撒切尔执政第一期后，社会支出依旧增长。她的继任梅杰说：福利国是所以为英国的整体的一部分，它还会继续成为英国的一部分。到了80年代，左翼社会民主的政党政府在欧洲复苏。实际上，福利国发展到今天，已经变成无论任何党派当政，都不可取消的政策。不是要不要福利国的问题，而是什么样的福利国的问题。福利国的模式可以改变，但是，不可以消失。

不仅仅欧洲，东亚第一批新兴工业化国家与地区正在朝向国家福利目标迈进。最近东亚国家和地区也意识到了国家福利在经济增长中的重要性，加大加速了发展公共福利体系。韩国和台湾曾以“低社会福利，高经济增长”的发展模式为自豪，相信经济增长就是最好的福利。但是，随着快速整合进入国际资本主义体系和随之而来的社会差距增大，东亚地区不得不面临结构改革的挑战(Kwon, H. 2005)。经济危机所冲击到的不仅是低技术产业，甚至上扩到中产阶级。要适应不稳定的就业时代，政府必须在社会保障体系方面进行结构与配套性改革。和西方国家的发展进程一样，在东亚，福利国伴随而来的是民主化的过程。台湾在1995年把国民健康保险从职业服务转为全民服务，强制全体公民参加。1998年台湾完成了老年年金改革方案但由于国民党的落选而延迟。韩国在1997年公布健康保险法，把健康保险从1987年的覆盖一半人口扩展到覆盖96.9%的国民，其余的3%，由健康救助完成。1998-1999年，韩国中央政府和地方政府各出7：3的资金兑现就业方案。成立了劳、资、政三边委员会，并于1998年修改劳动法。韩国政府在1998年还实行了公共工作计划，给极度贫困的人提供社会服务工作。福利改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展。政府采纳了社会福利计划作为经济发展的政策手段，其被确立为经济发展总体架构的一部分。面对发展中国家的竞争，这些国家与地区必须寻求新的竞争利益，