杨雪冬：地方人大监督权的三种研究范式

提要：本文比较了理解人大监督权的三种范式，经典理论范式、法律文本范式以及治理范式，并依据治理范式分析和评价了一些地方人大创制的新的监督方式。在理论确立、法律明确的情况下，要使监督权有效的运转起来，不能依然抱怨理论的抽象或法律规定的不具体，那只能使监督权永远停留在字面上，必须重视对制度空间的利用以及读监督权行使过程中涉及的诸要素的分析。通过比较具体的监督案例，从中找到推动监督权有效运行的共性因素，设计出建设性的解决措施，并推动法律的完善。

关键词：监督权、治理、制度运行

与各国议会一样，对人民代表大会及其常务委员会来说，尽管监督是一项相当重要的职能，但是其所针对的目标却非常有限，而可依靠的手段也不足，不仅无法充分行使，而且常常被研究所忽略。当然，人大监督权难以充分行使还有其自身的原因，这正需要我们进一步深入研究。因此，本文在分析了现有两种人大监督权的研究范式后，提出应该摆脱现有的研究范式，从治理的角度来研究人大监督权，特别是地方人大对同级行政权和司法权的监督。按照治理范式，人大监督权的有效实现应该在现有的体制框架下，通过完善监督程序和过程、丰富监督手段和技术来增加监督过程的民主性和透明度，提高监督的专业化水平完成。

一、人大监督权的两个研究范式

范式是人们对世界认知的模型化，助于认识的清晰和判断的简明。（Kuhn：1970），范式并不是固定不变。每一种范式都有其解释的时空限度，超过这些限度，该范式就需要修正或者被新的范式替代。如果固守某个范式，不仅无法认识到世界的新变化，而且会误导实践，甚至阻碍创新性行动。

目前，人大监督权有两个流行的研究范式。一个是经典理论范式，另一个是法律文本范式。前者以经典作家关于无产阶级夺取政权后如何建立国家政权的论述为依据，在人民主权不可分前提下，设想了一套由人民直接监督政府的制度；后者则以《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称"地方组织法"）为依据，列举出人大监督权的内容和行使的方式。尽管二者的侧重点不同，但共同之处在于，都把重点放在人大行使监督权的依据上（前者是人民主权理论，或者是宪法与法律），对人大监督的过程，影响人大监督权效力发挥的因素没有进行深入分析。显然，在社会经济快速发展以及制度变革不断推进的背景下，这种强调应然理由的静态分析无法准确而全面地把握住人大制度本身的变革，尤其难以揭示出人大制度变革以及具体职权有效行使背后的因素，不利于各个地方人大就如何提高制度绩效进行建设性交流。

在经典理论范式中，马克思关于巴黎公社的论述常常被看作是未来政权建设的依据。在《法兰西内战》一书中，马克思高度赞扬了起义者在战争期间建立起来的政权结构――公社，认为公社"彻底消除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。"（马克思，1995：375）而公社委员会则把决策和执行成功地结合在一起，实行"议行合一"，既避免了资产阶级议会制的"清谈馆"，提高了行动的效率，又实现了"人民主权不可分"原则。毫无疑问，在战争时期，巴黎公社这种政权组织形式是有效的，因为面对敌人的进攻，决策后能及时行动就意味着生存。同时，战争期间的社会管理也是简单，这符合马克思设想的消灭国家机器的前提条件――社会可以自我管理，国家就消亡了。而由于管理的简单化，就不再像以往那样需要专门的管理人员，任何人都可以担任这些职务，而一旦发现官僚化倾向，就可以随时撤换。管理的非专门化保证了公社是一个"廉价政府".马克思对巴黎公社经验的总结直接影响到社会主义国家的政权建设，为包括中国、前苏联在内的一些国家在革命胜利后建设政权提供了指导原则。这些原则包括：（1）人民主权不可分原则。人民主权是启蒙时代出现的重要政治价值，强调人民才是权力的来源，直接对抗的是"君权神授"思想。但是在制度实践中，出现了强调分权与侧重分工两种制度设计。前者的典型是美国的"三权分立"，立法、行政和司法权分开，各自有自己的产生方式，相互监督制衡；后者的代表则是人民代表大会制度，人民代表大会代表人民掌握主权，行政、司法机构都是由其产生的，受其监督。它们只是人民主权原则下承担不同功能的机构。因此，按照主权不可分原则，人民代表大会的监督是"最高层次的监督，具有国家性、人民性和极大权威性。"（全国人大常委会办公厅，1990：4-5）（2）议行合一原则。该原则在战争时候得到了充分的贯彻，但是在和平时期的政权建设中，该原则被加以了调整，并不强调决策和执行机构的统一，而是强调在决策机构和执行机构分工的情况下，执行机构要严格服从决策，因为执行机构的权力来自人民代表大会。当然，在实际运行中，"议行合一"原则被颠倒了。执行机构直接掌握着各种资源，熟悉政府运作过程，而且在人大代表中占据很大份额，因此相对于议事机关处于强势，人大反而成了支持执行机关决定合法化的辅助性机关。（3）人民监督原则。经典作家极为推崇直接民主，认为只有让人民直接监督官员，并且可以随时罢免他们才能消除官僚主义。正如列宁所说："使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成'官僚'，因而使任何人都不能成为'官僚'".（列宁，1995：210）而直接民主的实现也可以避免出现代议制下的议会"清谈馆".在监督中，罢免权是最有效的监督。显然，人民监督原则提出的前提是人民有积极的政治参与热情和管理国家事务的能力以及国家管理简单化。但这些前提离现实有很大的距离。如果把这个原则教条化实践，就会成为忽视制度建设的理由，有破坏国家制度建设的危险。"大民主"的出现就是例证。

当然，经典理论范式并不是一成不变的，尤其是在中国的实践过程中，党和国家领导人的重要言论作为对经典理论的发展逐渐被吸纳到该范式中，提高了后者的解释力。比如邓小平对权力监督的论述在一定程度上纠正了对分权理论简单屏弃的错误做法，承认了从权力需要制约角度进行的监督的合理性。对大力培养各种管理人才的强调实际上是对权力分工思想的深化。在现阶段，只有加强国家政权中的分工，才能提高国家管理的质量。

对于人大监督权来说，经典理论范式的解释力量在于它从人民主权原则出发，富有说服力地论证了人大监督的法理性依据，确立了人大监督在整个监督体系中的位置，并且为人大监督权的彻底实现提供了前景，即通过扩大和深化民主，让人民直接监督政府及其官员，才能从根本上使政府负起责来。但是在当时的历史条件下，缺乏充分多样的实践经验来检验该范式的理论推导，造成该范式与现实政治运行始终保持了一定的距离，无法直接说明人大与各个监督对象之间的关系，尤其是后者的自我利益倾向对监督关系的影响，也难以有效地解释党在整个监督体系中的地位以及它对人大监督权行使的影响，从而弱化了该范式对制度构建和运行的启发价值。更为重要的是，经典理论范式很容易被意识形态化，成为阻碍改革和借鉴国外经验的借口。

与经典理论范式相比，由于有法律条文的支持，法律文本范式对于人大监督权的解释更为具体，在现实性上更前进了一步，但这种现实性是宏观和正式制度意义上的。法律文本范式关于人大监督权的解释主要依据来自《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）中的有关条款。1954年《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关，是行使国家立法权的唯一机关，有监督宪法实施等职权。而全国人民代表大会常务委员会有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议与命令等职权。同时指出，全国人民代表大会认为必要的时候，"可以组织对于特定问题的调查委员会".人大及其常委会的监督职能第一次在法律上得到了明确论述。但由于各种原因，监督权是虚置的，并没有实行过。直到改革开放之后，人大监督权才从法律文本上走到实践中。1979年五届人大二次会议确定在县级设立人大常委会，从而使人民代表大会制度建立在更广泛的行政区域层次上，更为彻底地成为了全国性制度，并在微观政治层面（包括在乡镇设置人大主席团）上有助于打破党的"一元化"领导格局，构建起新的政府关系。在1982年宪法中，除恢复了1954年宪法的已有规定外，又提出"国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督"；全国人民代表大会及其常委会在开会期间，"有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复"；一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，"一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究".1982年宪法以及《地方组织法》也对地方人民代表大会及其常委会的职权以及职权行使的方式进行了更为具体的规定。《地方组织法》的第八条、第四十四条分别对人民代表大会和常委会的职权进行了列举式规定。前者有15条，后者有14条之多。同时一些地方也获得了立法权，从而进一步提高了地方人大的实体化。所有这些规定都为地方人大利用法定权力探索性地构建和理顺与党委、政府、司法机关等的关系提供了制度保障。

当然，法律文本的完善是与社会经济变革的背景同步进行的。它们共同给地方人大监督权的落实提供了推动力。就后者而言，一方面经济的可持续发展需要稳定的制度提供激励和保障；另一方面社会利益的明确化和多元化需要更为通畅的表达渠道和整合机制。承担着立法和民意表达功能，作为最高权力机关的人民代表大会自然被赋予了更高的期望和更多的要求，必须走到制度的"前台"，通过完善功能，提高能力直接回应社会的诉求以及政治体制调整的需要。因此，1980年代成为地方人大非常活跃的时期，一些富有创新性的监督方式相继得到实践和推广。

根据这些法律文本，我们可以清晰而全面地勾勒出人大监督权的制度框架。这个框架包括以下主要内容：（1）在国家监督体系中，人大监督是根本性监督，因为行政、审判、检察机关是由人民代表产生的，对其负责。而对于经典理论范式所忽略的政党而言，尽管在法律文本上没有把它与人大的关系简单化为监督与被监督关系，但是规定党必须严格按照宪法和法律办事。这无疑也树立了人大监督在法律上的最高地位；（2）人大监督包括工作监督和法律监督两类。尽管有学者对这种划分提出质疑，认为人大的监督都是法律监督，因为是依据法律的监督。但显然这种说法混淆了依据法律监督与监督法律执行，无法对事实进行清楚的说明。从根本上说，人大监督必然是依据法律的监督，但随着行政部门管理范围的扩大以及司法部门影响的提高，人大监督也应该增强对它们的工作监督，从而更加及时有效地防止权力的滥用。正如有学者对现代立法机关的总结那样，"现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评。甚至即使它们不创制任何法律，立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响……使政府保持一种紧张状态是国会能做的最好的事情之一。"（迈克尔・罗斯金等，2001：290-1）

（3）人大监督有明确的内容和方式。尽管对于监督内容有不同的分类，但是根据监督对象可以划分为同级的行政机关、司法机关以及检察机关以及下级人大及其常委会。在具体事项上可以分为立法监督、人事监督、法律实施的监督、财政监督以及政府行为的监督等。监督权行使的方式则包括听取和审议工作报告；审查和批准计划、预算；审查法规等规范性文件；对法律的实行进行调查、视察或检查；受理申诉、控告和检举；询问和质询；特定问题的调查；罢免和撤职等。

（4）人大监督权是集体行使的。人民代表大会及其常委会的运行遵循民主集中制原则。监督权由集体行使。这意味着人民代表或者委员会成员虽然有权对某些事项提出监督意见，但必须经过代表大会或者常务委员会全体会议讨论决定，才能转化为监督议案，而关于事项的处理决定也是由集体决定的。

法律文本范式对于人大监督权的解读更富有现实性和操作性，不仅对监督主体与客观之间的关系在法律上进行了规范，而且对监督程序做了详细的规定，使人大监督权的行使具有了法律的支持。因此，该范式具有明显的法制主义色彩。