周业安 赵坚毅：市场化、经济结构变迁和政府经济结构政策转型――中国经验

「内容提要」改革开放以来，中国的经济保持高速持续的增长，但同时也带来了地区和产业发展的不平衡，这种不平衡反映到居民收入上，就造成收入分配的不平等，从而为今后的经济持续稳定增长埋下隐患。合理的经济结构调整政策应该力求弱化这种不平等局面，但这需要研究不平等的经济来源。本文通过构造表示中国市场化进程的市场化指数，利用协整模型对市场化指数、政府政策和产业发展、地区增长和收入水平数据进行协整分析，结果显示市场化进程本身带来了地区和产业的经济发展差距的扩大，进而造成收入分配不均，而政府过去的结构调整政策效果有限。因此，本文建议政府今后的经济结构调整政策应该从过去的增长为中心的结构政策转向以转移支付为中心的结构政策。

「关键词」市场化/经济结构变迁/政府经济结构/政策转型/中国经验

一、导言

近年来中国的经济一枝独秀的情况引起了经济学家的广泛关注。但是，国内外经济学家在分析中国经济增长的过程中，逐步认识到这种增长实际上是一种不平衡的增长，其代价是不断扩大的地区经济差距和居民收入差距。经济发展差距表面上看是中国政府推行渐进式改革过程的必然结果，从点到面的改革开放步骤导致一部分地区和一部分人先富起来，但如果先富起来的地区和人不能带动落后地区和贫穷的人富起来，那么原先的以增长为中心的渐进式改革就需要反思。

随着地区经济发展和收入水平差距拉大，政府意识到这种差距可能带来发展中的不平等，并采取了许多有利的措施来弱化经济发展的不平等，比如前几年实行的开发西部战略和2003年开始实行的振兴东北战略，逐步取消特区优惠等，就是在经济发展平等化方面所做的努力。然而，政府的经济政策能有效遏制区际经济水平和收入水平差距扩大的势头吗？这种差距扩大的社会经济后果到底如何？要搞清楚这些问题，我们不仅要理解渐进式改革的后果及其对未来的影响，而且必须正确解释改革开放以来产生的地区经济发展不平等现象，找出区际发展水平差距扩大的真实原因，合理评价结构调整的经济政策，科学监测区际经济结构的发展趋势，才能够为今后的政策导向提供正确的建议。

对改革开放以来中国经济发展失衡的关注是国内外经济学家的重要话题，早在1996年，萨克斯等人就系统分析了建国以来的中国经济发展的区际格局和收入格局，他们发现，1952～1993年中国省际的不平等趋势，他们发现政府政策加剧了不平等，而市场导向的改革弱化了不平等（Sachs 和Warner，1996）。也就是说，政府的以经济增长为中心的渐进式改革模式带来了日益扩大的地区经济差距和收入差距，但随着市场化的深入，劳动力的流动和其他资源要素的流动等却起着弱化这种差距的作用。其他一些学者也注意到在中国经济增长过程中的收入不平等和区域经济发展不平衡及其可能的后果（如Yang，1999；Yao 和Zhang ，2001），这些研究显示，中国的地区经济差距和收入差距的确在扩大，并且这种差距的扩大所产生的不平等带来了诸多社会经济问题，可能影响到未来的经济增长。世界银行的研究报告进一步指出，尽管中国的高速经济增长降低了贫困水平，但随着收入差距的拉大，增长对贫困的弱化效应正下降，中国政府应该通过国内市场一体化、财政转移支付体系的完善、增加人力资本投资、加快城镇化和提高农民收入等举措来实现促进公平的经济增长（世界银行，2003）。

尽管官方的研究认为近年来政府一直实施的经济结构调整政策在客观上起到了弱化不平等现象的作用，但他们也承认，地区经济差距的扩大是不争的事实。比如国家发展计划委员会地区经济发展同地区经济分析与评价课题组（2001）认为，政府区域经济政策和产业政策实施效果显著，地带性经济增幅差距缩小，中西部地区的基础设施不断得到改善，不断形成新的经济增长点，区域经济协调发展得到改善，但地区经济发展水平差距仍在扩大。

更多的学者则是深入研究了导致地区经济差距和收入差距扩大的真实原因，并在此基础上对相关的经济政策做了合理的评价，比如Jones 、Li和Owen（2003）最近利用中国城市一级数据研究发现，中国地区经济增长率差异比早期的研究结果大得多，其中政府区位优势和政府优惠政策对区域经济差异有重要影响，经济特区和沿海开放城市通过吸引外商直接投资等促进了当地的经济增长，其中经济特区政策能够使年增长率提高5.5％，沿海开放城市年增长率平均高出3％。琼斯等人的研究和萨克斯等人的早期研究基本一致。而Chen和Wang（2001）研究了20世纪90年代以来中国的贫困和不平等趋势，他们发现除了1997～1999年间，其他年份均出现贫困下降现象；他们还发现经济增长促使贫困弱化，但不平等促使贫困上升，并且越富有的人从经济增长中获益越大。同时，他们还发现教育资源配置日益扭曲，人力资本存量的区际分布严重不平衡阻碍了落后地区的经济增长，加大了落后地区的贫困。可见，经济增长可以通过把蛋糕做大来实现不平等的弱化，但经济发展的差距扩大又在加剧不平等，反过来增加了贫困现象，特别是地区经济发展差距扩大影响到了教育资源及其人力资本的地区分布，这就为进一步的不平等埋下祸根。

马栓友、于红霞（2003）从财政转移支付的角度评价了经济结构调整政策的作用，如上所述，地区经济发展水平差距通过教育资源配置的不平衡影响到未来的增长，那么一项好的经济政策就是通过财政转移支付来重新配置教育资源，以弱化未来的增长不平衡问题，但他们的研究发现转移支付并没有缩小地区发展水平差距。这说明政府实施的财政转移支付政策并没有抓住再配置教育资源这一牛鼻子。林毅夫、刘培林（2003）则从经济发展战略的角度讨论了地区经济发展差距问题，他们认为地区经济发展水平差距的成因是重工业优先发展的赶超战略下形成的生产要素存量配置结构和当地要素禀赋结构不相符，导致大量的赶超企业缺乏自生能力。这里存在一个路径依赖问题，按照这种观点，由于早期的重工业发展战略形成了一种存量资产地区格局，这种格局就决定了经济增长的地区格局，并且由于存量资产的老化，使得落后地区不仅需要背负沉重的折旧包袱，而且很难进行新的投资。因此，解决存量资产问题似乎是为落后地区减负的好办法。

Demuryger 等（2002）则发现，要素市场受到现行体制的限制从而导致省际收入差距变动的条件收敛较弱，比如户籍制度、国家对银行业的垄断、地方保护主义等。这一点和笔者早期的研究结果一致，我们的研究发现，影响各地区经济增长的因素多种多样，但最重要的还是资本、区际贸易环境和制度环境3个，其中资本体现为固定资产投资；区际贸易条件体现为货运量等运输指标和人均电话拥有量等信息化指标；制度环境涉及市场化指数，包括非国有经济发展程度、要素市场发育程度和市场环境质量高低等。投资和贸易条件、制度环境是相互促进的，如果后两者没有建设好，那么资本就不会流入，甚至可能出现流出，增长也就受到遏制。因此，恰恰是贸易环境和制度环境决定了各地的经济增长，特别是信息化程度、要素市场发育程度和市场环境质量，这说明越是规范的市场环境就越能吸引资源，促进当地经济增长，而保护主义政策可能在短期内有效，但无法在长期对当地财富增长作贡献（周业安等，2003，2004）。市场化进程和地方政府的竞争的确起到弱化地区经济发展差距的作用，比如卢中原（2002）发现，90年代以来西部产业结构专业化水平有所上升，但和东部的差距继续拉大。蔡f ǎng＠①等人发现（2002）在中国渐进式改革过程中通过产品市场和要素市场的发育，逐渐减弱了地方保护主义，地方政府自觉利用比较优势导致区域专业化分工趋势。

最近王小鲁和樊纲（2004）全面研究了我国地区差距变动的趋势和影响因素，他们的研究发现，市场导向的外商直接投资以及民间资本流动使资金大量流向东部地区，导致东部和其他地区的差距增大。但东部持续的资金流入导致东西部资本边际生产率差距缩小，从长期看可能降低地区间的差距，尽管劳动力流动有助于缩小地区间的收入差距，但中西部的制度落后（如科技成果市场化程度低）、城市化程度低、非国有经济发展落后、要素市场发育滞后等导致这些地区和东部差距明显。在他们看来，政府的转移支付政策的作用是很有限的。龚六堂和谢丹阳（2004）发现，劳动的生产率的省际差异1993年以后上升了，这可以通过要素市场化进程加快来解释。也就是说，市场化进程本身可能带来区际差距的上升。

现有的研究仅仅在地区整体层次上注意到发展水平差距扩大的事实，并注意到政府经济结构调整的政策作用有限，而市场化本身和地方政府竞争行为对地区经济格局的影响较大。问题在于，中国政府一方面通过公共支出来提高落后地区的基础设施水平，这种政策的效果应该是长期的，很难通过短期的计量分析分解出来；另一方面对教育和人力资本的转移支付在现行教育体制下得不到改进，落后地区的人力资本无法通过政府之力得到大幅度的改进，这种不平衡可能抵消基础设施水平改进带来的好处。从这个角度看，政府的结构调整政策在公共支出上其实是矛盾的。但政府还是通过产业政策和相关的财政金融政策来调整地区的产业结构，特别是地方政府在竞争格局下可能主动对其产业进行调整，那么林毅夫等人所讲的路径依赖问题就不会构成多大的约束。现有的研究发现的地区专业化分工水平上升就证明了这一点。随着改革开放的深入，发达地区要素成本的上升会导致产业内移，过去的区位优势就可能随专业化分工而被落后地区分享，因此，也无法通过区位因素来解释今后的经济结构走势。

本文将在地区层次上结合产业结构变动来讨论改革开放以来市场化进程和政府结构调整政策的影响，目的是找出影响我国近年来经济结构变动的潜在的基本的因素，并在此基础上评价经济结构的变动及其可能的政策含义。

二、改革开放后中国经济结构的变动

对经济结构的考察角度很多，通行的主要是地区结构、产业结构和绩效评价结构――收入结构。现有的研究重点考察了中国建国以来的经济结构变动趋势和原因，一些共识是虽然经济有很大波动，但从总体上看地区经济发展差距增大了，第三产业比重相对上升了，居民收入水平差距也增大了，显然，三者之间有一定的关联性。不过，地区结构和产业结构只是经济运行的形式，经济发展的绩效还是要通过收入结构来度量。一般来说，经济发展的结果应该通过居民财富水平的大小来度量，居民财富水平是一个福利概念，表达了经济发展或经济政策的绩效。但由于财富水平的测度困难，一般采用收入水平来近似替代，尽管收入水平无法反映全部财富水平的累积分布，但还是可以在一定程度上表现经济发展的绩效，按照现有的测度结果，中国的收入水平分布按基尼系数计算早在2000年就达到0.417，接近国际公认警戒线0.45（世界银行，2003）的水平。这说明中国的分配不平等问题已经非常突出。

问题在于，笼统地谈论基尼系数对一个大型转轨经济来说可能意义有限，因为我们并不知道整体的基尼系数背后的情况。关键在于；基尼系数的高水平是否是地区结构差距大和产业结构变动的反映呢？地区结构和产业结构变动和收入结构的变动之间是否有必然的因果关系还需要证据来证实。更重要的是，中国实施的结构调整政策是否有效，也需要在搞清楚这三者之间的关系的基础上得以合理评价。下面我们逐步考察中国经济近20年的地区结构、产业结构和收入结构变动，然后再进一步探讨这种变动意味着什么？

首先，我们考察一下中国近20年的地区经济结构变动情况。由于中国改革开放以来特定的发展战略和资源禀赋分布形成了明显的经济地带，众多的研究往往在经济地带处理的基础上再讨论省际差距问题。我们采取通行的地区GDP 占全国总体GDP 的比重来反映地区的经济增长相对水平。如果分大区看中国经济发展的情况，那么图1呈现出一个明显的特征，那就是沿海地区GDP 占全国总体GDP 的比重从20世纪80年代中期开始明显出现上升势头。其他经济地带虽然略有波动，但总体上保持原状。特别是东北地区的GDP 占全国总体GDP 的比重略微下降了。

由于沿海地区的经济增长一支独秀，导致地区之间的经济发展差距越来越大，从图1明显看出，中国近20年的地区经济差距主要是沿海地区高速增长带来的。如果进一步考察省际数据可以看出，东北三省的GDP 占全国总体GDP 的比重及其差距基本不变；对沿海地区而言，