张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁――关于中国农村问题的系统思考

[摘要]本文从私入决策和公共决策的分野及其相互关系的角度，建立了一个考察农村问题的理论框架，并采取史论结合的方式，对我国的农村问题提供了一个理论上和逻辑上一致的解释，进而对当前的农村政策进行了深刻的反思和检讨。我们认为，理论探讨的目的在于解释世界，而恰当的理论解释则是有效改造世界和政策实践的基础。此外，本文的分析框架不仅适用于考察农村问题，而且可以分析其他一系列问题；本文的分析方法也为考察产权的作用方式提供了一个可能的途径。

改革开放以来，中国的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化。这一点不仅国人妇孺皆知，而且得到了世人的一致认同。然而，这种变化主要发生在城市和沿海地区，而农村和内地则是另一番景象。如果说中国的改革从农村开始和发动，那么，其结果和获益主要惠及的是城市；如果说城市已经融人了现代化和一体化的潮流，那么，农村则出现了边缘化的趋向，有的还相当原始和封闭；如果说城市呈现出一种欣欣向荣的繁荣景象，那么，农村则显得有些破败和凋蔽：要知道，中国是一个有着9亿农民的大国，农民、农业和农村的状况如何，不仅关系到国家的长治久安，而且直接决定着经济发展和社会改造的成败。

中国农村的改革和发展，国内外的学者做了大量的调查研究，取得了一系列重要的研究成果，特别是在农村改革的初期阶段。在这些研究中，有的考察了农地制度问题，有的研究了乡镇企业的发展；有的分析了农产品购销体制的变革，有的讨论了农村非农产业的发展；有的分析了农村劳动力的流动和民工潮的问题，有的考察了小城镇建设和城市化的问题，等等。然而，有一个重要问题，即农村经济决策权的配置和决策方式的变迁问题，尚未引起应有的关注和深入的研究。在中国现行的社会结构中，农民的人数最多，但却是一个弱势集团，其独立意识和组织程度最差，声音最弱，其意愿和要求往往得不到应有的重视，其权利和利益往往得不到应有的保障和实施，反而经常遭到侵犯和损害。这也许是中国农村问题的症结所在。因此，我们打算从这一角度来考察中国的“三农”问题，以期对这一关系中国长远发展的重大问题给予一个逻辑上自洽的解释。本文的结构安排如下，第一部分是关于决策权和决策方式问题的一个理论概述，第二部分分析农地制度的变迁及其与决策权配置和决策方式演变的关系和作用，第三部分讨论国家垄断、政府管制和对农民的歧视政策及其对农户决策的限制和侵害，第四部分考察农村的公共决策和公共产品问题，最后是一个简单的小结。

一、理论概述：私人决策和公共决策

从实证的角度看或者说在发生学意义上，制度是人们在长期的进化过程中通过试错、学习与适应而稳定下来的均衡选择。从规范意义上看，制度是为了实现一个合理的社会目标而进行机制设计的结果，即在技术约束的范围内，社会的制度设计者理性地选择了制度安排。

制度如何影响人们的行为选择取决于决策权如何配置。其中特别重要的一个维度是如何恰当地划分私人决策与公共决策，以及直接控制与间接控制之间的边界。因为个体理性决策所导致的博弈均衡未必能实现社会福利最大化，如囚徒困境揭示的那样，所以，以某种方式对个人决策进行一定的限制就是人类社会自我组织的一种重要表现。然而，信息和知识是分布在个体之间的，社会的制度设计者和实施者，事前并不清楚每个社会经济环境的特殊信息。把决策权集中在某个机制设计者或中央计划者的合理性，必须有两个基本前提条件。一是中央计划者必须掌握足够的关于社会个体的信息；二是这样一种决策方式所需要的信号空间和所需要的信息应该足够的小。但社会个体通常是没有动力直接显示自己的个人信息的；而竞争性市场经济是唯一的信息空间最小且有效的经济机制。这就表明，公共（集中）决策绝对不能取代私人决策。不仅如此，在本质上，所有社会决策都来源于个人。所以，关于私人决策权的制度安排只能是以两种方式进行。其一是构造性形式，以直接或间接方式保证某些事前可描述状态的可行性（同时否定了相对的状态的可行性）；其二是存在性形式，对制度设计者和执行者不能预见的机会不加限制，而给个人留出自由选择的空间。决策权的配置及其私人决策和公共决策之间的分野，从根本上来说，主要是由产权及其排他性决定的。如果说产权是拥有和使用一项资产（包括物质产品、能力、知识和时间）的权利，那么，排他性就是它的基本特征。它不仅意味着产权主体不允许他人从其使用中受益，而且要排他性地对其使用中的全部成本负责（柯武刚，史漫飞，2000）。因此，按照产权排他性及其程度，我们可以对私人决策和公共决策做出进一步的分析和讨论。

一般来说，彻底的排他性是私人产权的决定性的特征，基于私人产权进行的选择和做出的决策就是私人决策和个人选择，它是由私人自主进行、并独立承担决策和选择的全部后果；在这个范围内，人们可以自由行事，不受他人干预，于是形成一个个人自治的空间，这个空间就是通常所说的私人领域[1].与此相反，完全541的无排他性是公有或者共有产权的基本特征，基于公有产权进行的决策和做出的选择，就是公共决策和公共选择，它是由许多人通过一定的政治程序共同进行和集体做出的；在这个范围内，任何个人的决策和选择都取决于其他人的决策和选择，于是就形成一个集体行动的空间，这个空间就是通常所说的公共领域。

区分私人和公共两个活动领域和两种决策方式是非常重要的，二者不仅有着完全不同的性质和结果，而且具有某种内在的联系和关系。

首先，在私人领域和私人决策中，由于结果是由个人分散而多样化的“货币选票”选中的，是个人自由意志的体现，不仅不存在强制性约束，而且每个人的偏好都能得到充分的满足，一般不会遇到知识上和技术上的难题。而在公共领域和集体选择中，由于必须形成“集体意志”，一般先要就决策规则和程序达成一致，然后才能进行具体的选择和决策，不仅存在着强制性约束，而且个人的偏好无法得到充分的体现和满足，除非是全体一致同意。这在实践中又几乎是不可能的。

其次，在私人领域和私人决策中，付出和获得是直接而明确相连的，成本和收益是对等的，因而一般不存在搭便车之类的机会主义行为，决策成本和执行成本都相对较低；而在公共领域和公共决策中，由于涉及到多边的付出和获得，个人的成本和收益是不对等的，其利益通常是间接的和非相互性的，因而存在着普遍的道德风险和“理性的无知”[2]，不仅由于参与决策的人数较多，其目的各不相同，机会成本不断变化，制定决策的交易成本通常较高，而且存在着很高的监督成本和强制执行成本。

再次，需要指出的是，私人决策和私人选择，既可以由个人单独进行，也可以在私人组织中实施，因而，私人组织中的活动也构成私人领域和私人决策的一个重要部分。同样，公共决策和公共选择也由于涉及范围的不同，既有地域性（或者社区性）的和俱乐部性的，也有全国性的和全世界性的。尽管在私人组织中也有领导和被领导、约束和服从的关系，但这与集体行动和公共选择中的强制性约束有着本质的不同。前者是基于自愿的契约，且有退出的自由，后者则依靠合法的授权和自上而下的命令，且通常无法退出，只能通过报怨和投诉来影响决策。同样，在私人组织（如企业）中也有委托――代理关系，但这与集体行动和公共选择中的委托――代理问题有着明显的区别。在前者中，代理人要受市场竞争的无情约束，而在后者中，则缺乏这样的自动监督，虽然存在着所谓政治市场。不仅如此，集体行动和公共决策中的委托――代理问题往往源于有组织的利益集团与政府机构之间的共谋，通过寻租和设租，使决策过程从商业性的正和博弈转向再分配性的零和博弈或者负和博弈。

在理论上，私人选择和私人决策与公共选择和公共决策的区别似乎是清楚而简单的，但在政策实践中，对二者的处理却要复杂和困难得多。如果不是从主体的角度，而是从客体的角度加以讨论，那么，基于私人产权、与私人决策和私人领域相对应的就是私人物品；而基于公有产权、与公共决策和公共领域相对应的就是公共物品。由于产权的消极拥有只取决于排他性，而其积极使用（如处置和交易）则不仅取决于物品的排他性，而且与物品的竞争性密切相关。如果以排他性和竞争性为坐标，那么，就会出现四种情况：私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，而公共物品则是既无排他性又无竞争性的物品，二者分别成为进行私人决策和公共决策的客体和对象；在这二者之间，有排他性而无竞争性的物品是自然垄断，有竞争性而无排他性的物品是共有资源（曼昆，1998），它们的决策方式比较复杂，且有不同的变化和安排，在现实经济生活中，二者既有一致之处，也有一些不同。

无论是自然垄断，还是共有资源，外部性的存在，通常有两种解决方式，第一种方式是实行混合决策，具体办法有二，一是私人决策（由私人使用和生产），政府管制，但管制的内容有所不同，对自然垄断的政府管制一般是价格管制，而对共有资源的政府管制则是数量管制。二是税收调节，对于共有资源，如生态环境，征税的目的在于抑制私人的破坏和为保护环境筹资；对于自然垄断，如消防，则主要是为其融资。第二种是改变性质，实行单一决策，即强化竞争性和排他性，帮助确定私人产权，变成私人决策；或者弱化排他性和竞争性，实施公共决策和集体选择。前者主要是拍卖特许经营权，如出售污染许可证，实行污染权交易；后者主要是政府直接经营自然垄断。不过，也有对公有制的自然垄断实行私有化的。

从以上分析可以看出，物品的性质不是固定的，其决策方式也不是不变的，而是在一定条件下可以变化的。不仅共有资源和自然垄断物品如此，就是私人物品和公共物品也是这样。如，咖啡是私人物品，但在机场、火车和旅游点的经营，就具有了某种垄断性，而监狱通常是公共物品，但在美国也出现了私人供给的情形。可见，由于物品的生产供给与为其融资是可以分离的，其决策也可以采取不同的方式，从政治上看，如果靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么，私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式，且能够向公民提供更多的选择。同样，公共所有与公共垄断也是可以区分开来的，即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有必要在不同的公共机构以及公共机构和私人机构之间展开竞争。更何况由于测量成本和通讯成本的下降，已不存在什么技术上不允许竞争的“自然垄断”。

从以上分析可以还看出，私人决策和公共决策的区别是明显的，其联系表现为二者的相互作用，及其在一定条件下的相互转化。如果说个人权利是公共权力的本源，私人决策是公共决策的基础，而且决策者的私人利益在很大程度上影响着公共决策，那么，个人权利作为人们相互之间的一种认可和承诺，由于其所固有的脆弱性质，最易受到来自外界的侵害，而无力和无法保护自己。因而，一方面，集体行动和公共决策总是依靠挤压和侵蚀私人领域和私人决策而扩张和膨胀，另一方面，公共决策和集体行动所形成的制度安排和公共政策，其中一个重要职能就是保护私人产权，进而保护私人领域和私人决策。

以上理论概述中提到的很多观点将在以下的讨论中得到充分的体现和展示。

二、集体地权与受限的私人决策和“准租佃制”