俞可平：试论农村民主治理的经济基础

以村民自治为核心的农村基层民主，是改革开放后我国农村最引人注目的政治发展。它的现实基础是什么？它对于民主政治的意义何在？它的运行机制怎样？这些深层次的理论问题已经引起了国内外政治学者的极大关注。本文将从经济与政治的相互关系，来探讨承包责任制与农村基层民主的内在联系。

改革开放后我国农村的民主治理，主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最重要的是村民委员会制度、村民选举制度，村民议事制度、村规民约制度、财务和政务公开制度。

一、村民委员会制度

按照村民委员会组织法（试行）的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。像城市的居民委员会一样，它不是一级政权机构，也不是政府的派出机构。但是，村民委员会有责任协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。乡、民族乡、镇的人民政府也有责任对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会不对所在地区的人民政府负责，而向本村的村民会议负责并报告工作。

村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。人口较少的村的村民委员会可以不设下属的委员会，由村民委员会的成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。村民委员会可以将村民分成若干村民小组，小组长由村民小组推选产生。依照法律被剥夺政治权利的人编入村民小组，村民委员会应当对他们进行监督、教育和帮助。

村民委员会的职责是：支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村社会主义生产建设和社会主义商品经济的发展；尊重集体经济组织依照法律规定独立进行经济活动的自主权，维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其它合法的权利和利益；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其它财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；在多民族居住的村，还应当教育村民加强民族团结、互相帮助、互相尊重。村民委员会办理本村公共事务和公益事业所需的费用，经村民会议讨论决定，可以向本村经济组织或者村民筹集。但必须遵守国家有关的法规，不得向村民强行摊派。收支帐目应当及时公布，接受村民和本村经济组织监督。二、村民选举制度

村民选举制度目前主要有两个方面的内容，一是选举产生县（或县级市）、乡（或镇）两级人民代表大会的代表。根据我国选举法规定，县（县级市）以下人民代表大会代表由选民直接选举产生；二是选举产生村民委员会的组成人员，包括村民委员会主任、副主任和委员。年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。

县以下人民代表的选举和村民委员会的选举是村民自治制度中最重要的组成部分之一，各地根据宪法和有关法律以及本村的实际情况，建立了一整套选举制度。一般说来，每个县（县级市）都有自己的一套村民选举办法和专门的选举机构。村民选举时，由村民会议或村民代表会议推选出的村选举委员会主持。村选举委员会在乡镇选举工作指导小组的指导下工作，其职责是：1）制订选举工作方案；2）宣传选举的目的意义；3）确定和培训选举工作人员；4）审查、登记选民，公布选民名单；5）组织选民酝酿、推荐、协商候选人，确定并公布正式候选人名单；6）与选民商定选举形式和投票方法；7）印制选票，确定选举日期地点；8）解答选民提出的有关选举方面的问题；9）组织投票，公布投票结果；10）总结选举工作经验，建立选举工作档案。三、村民议事制度

村民议事制度主要通过村民会议的形式实现。村民会议（或村民代表会议）是全村居民的最高自治权力机构，从法律规定的性质上来说，像城市的居民会议一样它不是国家权力机关，也不是一级政权，而是村民的自治组织。村民会议的召开日期和方式由村民公约规定，不同村的村民会议日期和方式各有不同。但一般来说，每年至少应当召开两次以上。

村民会议由年满18周岁以上的村民组成。村民会议可以由全体18周岁以上的村民参加，也可以每户派代表或由村民小组派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。村民会议的决定，由18周岁以上的村民过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。

村民会议由村民委员会召集和主持。有五分之一以上村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权撤换和补选村民委员会成员。

村民会议的主要职责是选举产生村民委员会委员和村民委员会主任、副主任；讨论决定事关本村村民切身利益的重大问题；听取和审议村民委员会的年度工作报告，并提出建议和意见；审议并通过本村的经济和社会发展规划，并做出相应决议；制定和修改村民公约；撤换和罢免村民委员会成员；审查村财务，监督村民委员会的财政收支；否决或修改村民委员会不适当的决定等等。四、村规民约制度

村规民约，又称村民公约或村民自治章程等，是农村村民进行自我管理的规约，像城市的居民公约一样，它不是国家的法律和政府的法规命令。村民公约是村民自治的基本准则，它建立在村民自愿的基础之上。但一经村民会议通过，便对本村村民具有普遍的约束力，本村的每个村民都应当自觉遵守村民公约的各项规定。村民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。

村民公约由村民会议讨论制定。公约应当充分听取本村村民的意见，反映绝大多数村民的意见，成为名副其实的村民的自我约束规范。公约由村民会议通过后，须报乡、民族乡、镇政府备案，由村民委员会监督执行。

村民公约的主要内容通常包括本村村民会议组成和职权；村民的权利和义务；村民小组的划分和村民代表的产生；选举产生村民委员会的程序；村民委员会的组成和职权；村民应当遵守的村风民俗和行为规范；村的财务制度、管理制度、计划生育制度、社会治安制度和其它相关制度等等。

以村民直接选举和村民自治为核心内容的农村民主治理，之所以能够在广大农村产生和发展起来，成为改革开放后我国农村政治生活中最重要的变化，其现实基础就是农村经济承包责任制，它是建立在承包责任制这一经济基础之上的政治上层建筑。

改革开放以来，我国农村在经济体制上的最大变化就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制。人民公社体制的核心即是所谓的"三级所有，队为基础"的生产资料所有和管理体制。在传统的人民公社体制下，农民的土地为集体所有，农民对土地没有直接的所有权和管理权力，土地所有权和管理权分别属于公社、生产（大）队和生产小队（不同地区和不同时期三级管理单位的称谓有所不同）。人民公社实行分级管理、分级核算、定工计酬、按劳分配的原则，其中生产（大）队是基本的生产资料所有单位和经济核算单位，公社和生产小队享有部分的所有权和管理权。与人民公社体制不同，现行的体制虽然了坚持土地集体所有权，但在土地经营和行政控制上不再实行分级管理和分级核算的三级管理体制，而推行承包责任制。土地承包责任制的形式有包干到户、包产到户、小段包工、专业承包、联产到组、联产到劳。有包干到户和包产到户，即所谓的"双包"，是目前农村家庭承包责任制的基本形式。

“三级所有，队为基础”的人民公社体制，是计划经济的农村经济中的体现，而目前各种形式的承包责任制在相当程度是市场原则在农村经济中的某种体现。与前者相比，后者的主要特征是，第一，农户成为事实上的独立经济核算单位；第二，农民自己取得了生产经营的自主权，市场原则成为调节农民生产的主要因素；第三，土地的所有权、使用权和经营权分离，所有权仍归集体，但使用权和经营权则归农民；第四，不再实行定工计酬或定额工资，农民的收入由其自己的经营决定；第五，农产品可以在市场上自由流通，而且土地的使用权和经营权也可以通过一定的方式有偿转让。

从人民公社体制向家庭承包责任体制的转变，极大的释放了农民的生产积极性，为农民生产的发展注入了强劲的动力，迅速提高了农村的劳动生产力。从1980年到1997年的17年间，全国粮食总产量从公斤，提高到公斤，粮食亩产从公斤提高到公斤。与此相适应，农民生活水平也迅速提高。有上述10年间，农民人均收入从元提高到元。

通常人们总是把人民公社体制的消失与承包责任制的出现，看作是中国农村逐渐从计划经济向市场经济的转变，并把农业生产力和农民生活水平的迅速提高归结为这一转变的自然结果。这无疑的正确的，但却是不够的。这一转变不仅意味着中国农村计划体制的结束和市场体制的出现，也意味着中国农村经济专制的结束和经济民主的出现。

人民公社体制是一种十分典型的命令体制。在这种体制下，农民不但没有土地的所有权、使用权和经营权，没有农产品的交换权，甚至也没有最起码的劳动自主权。在田地里种什么、怎么种都不是由农民自己决定，而是由公社或生产（大）队决定。一旦农作物的品种或作物的密植程度不符合公社干部或生产（大）队干部的要求，农民就会受到处罚。在中国南方广大的人民公社中，每到农忙季节就会出现这样十分奇特的一幕：生产（大）队或公社干部手拿一杆木尺，在田头四处巡视和测量，一俟发现违反规定密植程度的作物，就立即责令农民重新种植，并加以一定的处罚。这样的命令体制在古今中外都非常罕见。

承包责任制是一种初级形式的经济民主。它使农民获得了土地的使用权和经营权、农产品的自由交换权和完全自主的劳动权。只要完成承包的定额，农民有权决定种植什么和怎么种植，有权决定土地的使用方式和经营方式。正是这种经济民主，激发了农民的无限创造力，使农业生产力和农民生活在短时期内令人惊异地迅速提高。不仅如此，经济民主制度的确立也深刻地改变了农村的权力结构，影响了农民的政治生活，使民主治理在中国农村开始逐渐出现。

第一、承包责任制奠定了农村村民自治的经济基础

80年代以来，中国农村政治生活最大的和最引人注目的变化莫过于村民自治的出现，它被认为是农村基层民主的基本形式和农村政治发展的主要表现。村民自治的法律依据是《中华人民共和国宪法》第111条和《中华人民共和国村民委员会组织法》。任何政治制度都不过是一定经济基础的反映，村民自治之所以能够得以在中国农村实行，其经济基础就是人民公社之后的承包责任制。正如马克思所说，任何政治权利都不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化。

作为一种基层民主的村民自治，必须具备以下几个经济条件。第一，农民基本解决生存问题和温饱问题，生存不再成为生活的第一需要。农民在生存需要之外，产生自我民主管理的更高需要。第二，农民拥有基本的经济自由处置权。如果一切生计大权完全控制在农村干部手中，那么其政治选择权必然是一句空话。第三，农民与农村干部之间的经济关系不是单纯的命令和服从关系，而更多的是一种合作关系。第四，农村的政治行政事务与社会经济事务相对分离，即政社分开。如果没有上述这四个物质条件，那么即使拥有相关的政治法律制度，作为基层民主的村民自治也不可能真正实现。显而易见，所有这些条件在政社合一的人民人民公社体制下都不完全具备，所以，村民自治等基层民主在人民公社的条件下没有任何实质性的意义。

从理论上说，承包责任制基本上满足了上述四个条件。承包责任制意味着政社分开，原来的公社一级管理机构成为一个经济管理体，不再管理行政事务。农户作为独立的经济核算单位拥有相当程度的土地使用和经营权，从而形成一种强大的致富动力。富裕起来的农民在没有温饱压力的情况下，产生出政治参与的需要和积极性。而相对独立和自由的经济关系，使农民与农村干部的关系不再是单纯的命令服从，而在很大程度上形成一种相互合作的关系，这就使农民的政治选择权具有实际意义。从我们近年来对村民自治所做的实地调查研究看，大量的事实表明，凡是承包责任制搞得比较好的地方，