俞可平：中国公民社会的兴起及其对政治生活的影响

在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。

关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，它们大体上可以分为两类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。两者都把公民社会界定为民间组织，但强调的重点不同。政治学意义上的公民社会概念强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调“中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”（thethirdsector）。

本文所说的公民社会组织（civilsocietyor-ganizations简称CSOs）有以下四个显着的特点。其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非盈利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。 在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪前，这些组织还不是现代意义上的民间组织，而是传统的帮会组织。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但当时到底有多少个民间组织，其活跃程度如何，尚没有专门的研究。据有关的估计，差别也很大。例如，有文献记载，20世纪上半叶中国的民间组织大约有1000多个，另一项研究则估计有80000多个。

解放后，我国在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的领导为核心内容的高度中央集权体制，只有少数特殊的团体，如“民主同盟会”、“九三学社”等民主党派保留下来，由中国共产党创办的工会、青年团和妇联则作为群众组织发展起来，但其数量和种类也十分有限。1950年代初，全国性社团只有44个，1965年不到100个，地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9类群众组织。上述情况直到1970年代末改革开放后才有了实质性的变化。

1978年后，中国在邓小平领导下实行改革开放，它使中国社会发生了根本性的巨变。改革开放的重要后果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。到1989年，全国性社团聚增至1600个，地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后，中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理，CSOs的数量在短时期内稍有减少，1992年全国性的社团为1200个，地方性社团约18万个。但不久后民间组织的数量即重新回升，到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在300万个以上。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的CSOs，即所谓的民办非企业单位。民办非企业单位是指民间的服务性事业单位，它们不享有国家的经费资助，通过向社会提供有偿性服务维持运转，但按照规定这些组织不得把盈利作为其主要目的。据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。

1978年后中国所实行的经济和政治改革为公民社会的兴起创造了基本的政治、经济和法律环境。

改革开放前，公民社会的合法性程度非常低，“民间组织”、“民间社会”、“市民社会”、“公民社会”从1949年后一直是十分敏感的字眼。改革开放前，我国奉行的是一种政治上高度一元化的组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体，或者说，公吞没了私，国家吞没了社会，政府吞没了民间。在这样一种政治背景下，对于不少人来说，“市民社会”就是资产阶级社会，“公民社会”或“民间社会”则意味着与政府的对立。改革开放后，一方面，相对独立的民间组织大量涌现，这一事实必然要反映到人们的头脑中来，使越来越多的人开始承认公民社会存在的事实；另一方面，随着经济体制和政治体制的变迁，中国的政治文化也发生了深刻的变化，许多传统的政治意识形态观念和价值观念逐渐被人抛弃，而代之以新的政治意识形态。与此相适应，人们对待市民社会或公民社会的态度也发生了根本性的变化，越来越多的人开始从拒绝市民社会转变为接受或默认市民社会。1990年代后，中国学术界发起了一场关于市民社会的讨论，这一讨论的最大后果之一便是市民社会或公民社会、民间社会的现实和观念在学术界取得了合法性。1998年6月民政部正式将原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”，这意味着民间组织正式得到了政府官方的认可，取得了官方的合法性。

改革开放以后，为了适应民间组织剧增的需要，国务院于1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月国务院在对此进行较大修订后又颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时还第一次颁布了《民办非企业单位管理条例》。由于中国至今尚无关于民间组织的正式立法，所以上述两个条例是目前关于社会团体的最重要的法规。这两个条例确立了目前中国政府管理民间组织的基本框架，它们正式改变了原来的民间组织行政管理体制，改为民政部门和党政主管部门的双重领导体制，其中民政部门主管登记，党政主管部门负责日常管理。这种体制就是目前的“分级登记、双重管理”的模式。 1978年后中国所实行的经济和政治改革为公民社会的兴起创造了基本的政治、经济和法律环境。反过来，公民社会的兴起又对社会政治生活产生了重大的影响，在相当程度上改变了社会的治理状况，有力地促进了社会的善治，尤其是对公民的政治参与、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率、政府决策的民主化和科学化等具有重要的意义。 正在兴起的中国民间组织成为沟通政府与公民的一座重要桥梁，是社会走向善治的必要环节。

善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调，民间组织就是这样一个中介。一方面，各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了善治。 许多民间组织不仅要求和鼓励其成员积极参与组织内部的事务，也鼓励他们积极参与国家的政治生活。从我们的案例研究情况看，民间组织对社会政治参与的程度要远远高于普通的公民，特别是在农村和城市的基层。例如，作为中国农民最重要的民间组织的村民委员会，其主要的职责之一，便是通过各种方法，动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。有些地方甚至不惜采取一些极端的做法，例如，对参加投票的村民给以物质奖励，发给补贴费等；反之，对不参加投票的农民课以罚款或罚工等。同时，这些民间组织对其成员的政治参与也提供各种便利的条件，例如在地方人大代表或村委会、居委会选举时，设置流动投票站或投票箱，为外出居民提供特殊的投票服务等等，从而使居民的参选率高达95%以上。各种民间组织对社会政治事务的参与还有另一种重要形式，即作为某个方面或某种利益组织的代表，被政府规定参加权力机关或政府机关。这种参与最典型的表现，就是与政府特别接近的一些民间组织，尤其是工商联、共青团、妇联、工会、计生协会、老年协会、某种行业协会往往都有代表参加从中央到地方的各级人民代表大会和政协机关，如工商联的会长在各级政府的人民政协中作为一种惯例通常兼任副主席。

1980年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。许多民间组织，尤其是那些专业性学术研究团体，具有丰富的专业知识，越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色，为政府决策提供咨询和参谋，从而对政府决策产生重要影响，推动了政府的决策民主化。政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自民间组织的，而且后者通常要比前者更强大。

民间组织积极投身于社会公益事业，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感。 民间组织从某种意义上说也是一种利益组织，它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。参与党政机关的决策，尽可能地影响党政机关的政策，使之有利于自己的组织和成员，是达到这一价值的重要手段。中国目前的各种民间组织参与政府决策的途径大致有以下几种：1）代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，促使权力机关制定相应的政策或措施。例如，北京市的民间环保组织“四大绿党”：自然之友、地球村、绿家园、山诺会，近年来不断开展志愿性的环保行动，进行环保宣传，批评破坏环境的行为，提出种种环保建议，其影响所及使得环保问题成为一年一度召开的人民代表大会和人民政协会议的主要议题。2）应决策机关的请求，对某些专门政策的制定和实施发表意见。一些党政机关在制定或实施某些政策时，通常向相关的民间组织进行政策咨询，听取其意见，对政策作出修改或调整。例如，第九届全国人民代表第一次会议在修改宪法之前，曾就修改条款广泛征求某些民间组织的意见。因为修改条款中涉及到了非公有制经济的定性问题，人大和党政权力部门特别重视听取各级商会的意见。各级商会十分积极地和认真地对相关条款进行了研究和商讨，并通过种种途径向人大和党政权力机关表示修改宪法和相关经济政策以提高非公有制经济在国民经济中的地位的强烈愿望。南京市商会还就此问题组织其成员进行座谈，向有关权威部门提出了非公有制企业主对修改宪法，推动非公有制经济健康发展的七个企盼。3）当政府政策损害其成员的利益时，代表其成员向有关部门进行交涉。例如，上海市的一些社区业主委员会多次代表其成员就房屋拆迁所受的损失向有关部门要求利益补偿，闸一居委会居民代表小组，根据居民的意见和要求，经过多方反映和呼吁，终于解决了居民普遍关心的闸殷路60弄修路、液化站迁址和90路公交车设点等三个突出问题，居民非常感谢。

民间组织也是提高政治透明度的重要媒介。民间组织的成长通过以下几种途径对近年来政治透明度的提高产生了积极的影响。首先，民间组织是政治公开化的重要动力。在许多情况下，个别公民对于政治知情权的要求只有通过所在民间团体对政府施加压力才能转化为政府的政策输出。例如，在广大农村，显而易见的事实是，村民对村干部和乡镇干部的意见和要求，通常只有通过村民小组才会受到足够的重视。其次，一些民间组织本身就是传播政治信息的媒介，各种带有咨询性质的研究会、学会、联合会等社团经常召开成员大会和代表会议，或举办培训班和研讨会，发布并研讨有关政治信息，这些名目繁多的会议通常是其成员获取政治信息的重要场所。再次，一些民间组织还创办自己的传播媒体，如各种报刊、杂志和网页、网站，通过这些媒体传播各种政治信息。最后，改革开放后出现的民营书店，对扩大政治信息的传播渠道，改变信息传播的管理机制，也产生了重大的影响。

民间组织积极投身于社会公益事业，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感。发展公益事业是政府的责任，但是某些公益事业由政府直接出面组织实施可能达不到最好的效果，在这方面民间组织有着不可替代的作用。例如，在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱贫残等方面，诸如中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些民间组织在帮助失学儿童、救济灾民和贫民的“希望工程”、“扶贫工程”中发挥了极大的作用。这些民间组织的所作所为改善了社会的形象，缓解了政府和公民的关系，增大了公民对民族国家的认同。我们的案例研究在这方面提供了一个极好的例证：“希望工程”的实施，明显地改善了共青团的社会形象。“希望工程”是由中国青少年基金会组织实施的一项帮助因贫困而失学的儿童复学的大规模公益活动，它通过筹集民间资金救助了数以百万计的失学贫困儿童，博得了巨大的社会声誉。

民间组织对政府行为构成了有力的制约。政府的权力和行为必须受到一定的制约。改革开放前，对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。民间组织大量生长起来后，政府开始受到来自外部的制约。一些民间组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于民间组织的压力往往能够改变原来的政策。民间组织越是强大的地方，政府的压力就愈大。一个明显的例证是，在村民委员会十分健全和有力的村，乡镇干部违法乱纪的现象就要比其它村少得多。

民间组织的出现对于改善农村和城市的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。

中国公民社会的历史还不长，无论在其生存的政治和经济环境、还是其内部的结构和职能等方面都存在着不少问题。例如，许多民间组织过分依赖于党政权力机关，“官办”色彩太重。许多民间组织所规定或声称的职能与其实际所起的作用相差很大。某些民间组织对其成员的强制性过大。

我们对中国公民社会所做的案例研究使我们得出了这样的结论：随着市场经济体制在中国的逐渐确立和政治与法律环境的变迁，必然会滋生出各种各样的民间组织。它们的出现对于改善农村和城市的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，还存在着许多问题。如果能采取切实有效的措施，解决这些问题，那么，中国的民间组织就将更加健康地向前发展，对推动中国社会的进步和善治将起更大的作用。