郑磊：“较大的市”的权限有多大――基于宪法文本的考察

[摘要]根据《宪法》规定，“较大的市”是不享有地方立法权而专享辖县权的一类特殊的“市”。然而，地方立法制度赋予了“较大的市”的人大与政府享有地方性法规、规章制定权；市管县制度将仅有其享有的辖县权泛化地赋予绝大多数的地级市。虽然两者的运行实践效果较佳，但在逻辑上都明显偏离了“较大的市”的宪法内涵。对于此现象，在宪法的规范力与社会适应性的双重意义上认真对待宪法应当获得兼顾，并相应地通过释宪与修宪活动明确或发展“较大的市”的内涵。

[关键词]较大的市；地方立法；行政区划；市管县

一、引言

《宪法》第三十条是我国行政区划制度的宪法基础。然而，行政区划制度在我国历来承载着超越行政的功能与意义，例如，现行的地方立法体制以及司法区划均是建立在此基础之上。因此，关于行政区划之宪法规定的影响不限于该制度本身，对行政区划的宪法学思考有超越该制度本身之意义。

亚形态种类最多的行政区划名称“市”中，“较大的市”作为一个宪法概念，在地方立法制度与行政区划制度中获得广泛的运用；然而，各处的运用存在着多义性乃至歧义性。对此多义性进行缕析，并对照此概念在宪法文本中的权限内涵与概念外延，对于理解其内涵的变迁及其合宪性颇有助益，并能为释宪与修宪活动明确或发展“较大的市”的内涵提供依据。

二、“较大的市”的意义脉络

“较大的市”不仅出现于宪法文本中，也被用于涉及地方立法、行政区划的法律文本中。其中，《宪法》第三十条规定了我国行政区划的宪定结构，该条前两款写到：

中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

在该条中，第一款规定的是行政区划制度的一般情形：地方行政区划以三个行政层级为常态，即省级－县市级－乡镇级。但在一个疆域辽阔的大国，清一色的行政层次设置未必能在各地均收效良好，第二款由此作出了例外性规定：“较大的市分为区、县”。这里的“较大的市”特指前款第二项的“市”中的某个特定部分，其行政层级属于“县市级”（即地级）。由此可见，各类“市”中，只有其享有“分为区、县”的权力（以下简称辖县权）；其分出的县根据前款第三项又可“分为乡、民族乡、镇”，因而在“较大的市”的情形下，行政层级会出现四级制的例外情形。但这两种情形在“较大的市”之外的一般的市不应该存在。

《宪法》只在行政区划中规定了“较大的市”，其后的法律文本将此概念引入地方立法制度。最先引入“较大的市”概念的法律，是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）。通过宪法的同届人大同次会议（第五届全国人大第五次会议），在现行宪法通过仅六天后的1982年12月10日，对《地方组织法》（1979年）进行了首次修改，其中引入了“较大的市”这项宪法概念。该法其后又历经1986年、1995年三次修改，现行文本第七条、第四十三条、第六十条先于《立法法》确立了“较大的市”的人大及其常委会、政府分别享有制定地方性法规、规章的权力。在法律术语的运用上，《地方组织法》中但凡出现“较大的市”之处，均是如此固定地措辞：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”，由此具体化了“较大的市”的外延包括两个部分：其一是“经国务院批准的较大的市”，其二是“省、自治区的人民政府所在地的市”。

与《地方组织法》相同，2000年出台的《立法法》中的“较大的市”也是用以指称一类地方立法权主体。不同的是，该法更为宽泛地规定了“较大的市”包括三个部分。鉴于两部法律都是全国人大制定的基本法律，基于“新法优于旧法”的效力层次规则，《立法法》对“较大的市”的界定更新了《地方组织法》的规定，该法第六十三条第四款对“较大的市”作如下界定：

本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

在这三个部分中，“省、自治区的人民政府所在地的市”乃自然获得“较大的市”的地位，无需经过专门的审批程序，其数量由于省级行政区划的稳定而相对稳定，这类城市现有27个。对经济特区的设定，多出现在改革开放初期，近二十年来全国人大常委会没有也不再需要批准新增的经济特区，“经济特区所在地的市”包括深圳、珠海、厦门、汕头4个。第三类“较大的市”之地位的获得，需经专门审批，宪法将这项审批权限赋予国务院（第八十九条第十五项）；1984年至1993年，国务院先后4次批准19个城市为“较大的市”，此后，就没有再审批新的名额。因此，1994年以来，“较大的市”的数字固定在49个。

三、地方立法权意义上的“较大的市”

（一）“较大的市”之地方立法权规范的沿革

与改革开放后经济体制改革为突破口的简政放权改革相配套，地方立法权的主体逐步由原先的省级人大及其常委会与政府扩大到部分省辖市，“较大的市”正是这类省辖市的概称。《地方组织法》的历次修订以及《立法法》的出台，是这类地方立法权主体变迁的标志性事件，这个过程大致经历了这样三个阶段：

起步阶段。《地方组织法》在1982年的修改对“较大的市”的地方立法权作了开创性的两项规定：一是赋予较大的市的人大常委会关于地方性法规的拟定权；二是赋予了较大的市的人民政府规章制定权。与现行的相关规定比较，前一项修改的不同或局限之处在于：一方面，作为常设机构的较大的市的人大常委会被赋予了地方性法规的有限制定权，而较大的市的人大未被赋予该项权力；另一方面，被赋予的制定权是有限的，仅仅是“拟订本市需要的地方性法规草案”，并需要“提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定”。由此可见，当时较大的市的人大常委会所享有的地方性法规拟定权，来源于省级人大常委会之地方性法规制定权的分流，其本身尚不是完整意义上的地方立法权主体。尽管如此，“较大的市”已经开始登上地方立法权的舞台，国务院也在两年后作出积极的反映，发布了《国务院关于批准唐山等市为“较大的市”的通知》（国发[1984]76号文件），首次批准了13个市为“较大的市”。

发展阶段。《地方组织法》第一次修改后，“较大的市”的立法权问题，进一步的探索与发展，构成该法其后两次修改的要点之一。1986年的第二次修改，改进了前次修改的两个局限，基本上奠定了“较大的市”的地方立法权主体格局：一方面，增加“较大的市的人民代表大会”为地方性法规制定主体，另一方面，较大的市的人大常委会的关于地方性法规草案拟定权升格为制定权，省级人大常委会对前两者制定的草案的权限是“批准”而不再是“审议制定”。1995年的第三次修改，对1982年修正案所规定的较大的市的人民政府规章制定权，补充了备案程序。在两次修正案之间，国务院分别于1988年、1992年、1993年先后三次批准6个市“较大的市”的地位。由此，“较大的市”在数量和立法主体类别上均得到增加。

确立阶段。2000年出台的《立法法》体系性地肯定了“较大的市”之地方立法权的规范尝试与经验积累。一方面，该法第六十三条、第六十四条、第六十九条、第七十三条、第八十条、第八十九条中对“较大的市”的人大及其常委会与政府之地方立法权的权限、立法事项、批准、公布、效力、备案等相关事项作出了系统的规定，另一方面，《立法法》以专款（第六十三条第四款）定义，拓展了“较大的市”的外延。

随着“较大的市”的人大与政府的地方立法权主体地位的确立与稳固，其地方性立法实践卓有成效地展开着，成为我国立法体系中立法主体最多、立法数量最大的一个群落：“较大的市”的地位在当地经济发展中所发挥的作用也日益受到关注。

（二）“较大的市”之地方立法权的合宪性反思

然而，“较大的市”的人大与政府所享有的地方立法权却面临着一个釜底抽薪式的质疑：这项权力是否具有宪法依据。如前所述，第五届全国人大第五次会议在《地方组织法》1982年修正案中赋予“较大的市”的相关主体以地方立法权，而就在六天前，同届人大同次会议通过了现行宪法，其中关于地方立法权的条款仅仅规定：

第一百条省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

除此条之外，并没有条款涉及“较大的市”之人大或政府的立法权问题。有资料显示，1982年4月24日，全国人大常委会在审议宪法修改草案时，有委员就提出，应当赋予“省辖市、县有制定和颁布地方性法规的权力”，只是这个建议被否定了，[1]、[2]可见，修宪时并非完全没有考虑到“较大的市”的地方立法权问题。由这些修宪资料可见，《宪法》关于享有地方立法权的主体仅限于省、直辖市人大及其常委会的规定是明确的。然而，同一主体在六天后修改一项基本法律时，却打破了这项排他性的规定。是否可以认为后者是对前者的修改呢？笔者认为，不可以。原因有二，其一，宪法修改有不同于普通法律之修改的提起和通过的程序要求。其二，根据我国的宪政体制中，全国人大具有作为最高权力机关的立宪主体资格与作为中央国家立法机关的立法主体资格的双重属性，[3]因而，虽然前后两项举措出自同一届人大的同一次会议，但尚不能在一般意义上运用同一主体制定的“新法优于旧法”的效力层次规则。另一项类似的辩护是，在法律部门的划分中，《地方组织法》属于宪法部门法，宪法性法律是否可以更改宪法？这里的答案仍然是否定的，原因也在于我国宪法属于刚性宪法，即使是宪法性法律，虽然在内容上涉及宪法性内容，但在形式上仍然表现为法律，无权修改《宪法》明确规定的事项。

既然两项辩护均不能成立，“较大的市”之人大与政府作为地方立法主体的资格，在逻辑上就存在了违宪嫌疑。遗憾的是，这项违宪嫌疑并没有引起全国人大常委会的关注或应对，在现行宪法的四次修正案中也未涉及。

若这里的违宪嫌疑是存在的，接下去的问题就是为什么存在违宪嫌疑的制度能够在实践中大张旗鼓的展开，这无法仅从规范层面找到答案。回观我国立法体制的运行实践，“较大的市”作为享有地方立法权的二级地方，二十余年来的运行卓有成效，这奠定了这项制度在法律层面得以维系进而系统化的事实基础。至于法律本身的合宪性问题，有学者认为，“我国宪法实质上是基于人民拥有绝对立法主权的理论，而不是用根本法限制人民立法主权的理论，”加之《宪法》第六十四条设定的修宪程序虽然比法律修改来得严格，但仍然“太容易”实现，因而，即使出现与宪法相抵触之法律，“全国人大可以直接求助于修宪，而大可不必绕弯路先制定法律再作违宪审查。”简而言之，全国人大及其常委会制定的法律实际上“无所谓合不合宪法”。[4]因此，《地方组织法》中存在违宪嫌疑的这项制度并没有被修改，反而在《立法法》中被进一步系统化。

四、辖县权意义上的“较大的市”

如果说在前一层意义上，