赵树凯：关于乡镇改革历史进程的考察

【摘 要】自20世纪80年代以来，乡镇政权经历了不断变革，但是，当初预设的目标并未实现。在一段时期内县乡机构综合改革实现了乡镇扩权，但是，后来又趋向上级集权特别是条条集权，机构的扩张也不同程度地发生，因此，简政放权并没有取得实质效果。乡镇政权建设并没有按照当初“党政分开”的设计推进，“党政合一”反而成为地方探索机构改革的创新之举。乡镇经济组织与党委政府实现了机构上的政企分开，但是整个乡镇政权的运行呈现出公司化特征，造成了一定程度和范围的治理危机。持续而大规模的乡镇撤并取得了减少乡镇数量的效果，但是，乡镇运行机制的根本改变还有很多挑战。现在，乡镇政府的重要性正在下降，县级问题则不断突出。通过观察基层政府演变来认识整个政府体制存在的问题，探索今后基层政府的革新路径，是现阶段政府改革研究需要特别关注的问题。

考察20多年来县乡改革的目标定位和客观进程，我们发现，实际演变往往超越政策设计的美好初衷而陷入新的困境。在一定意义上，这种困境仍然可以概括为“一放就乱、一乱就收、一收就死”的简单体制循环；但是，问题本身比这种认识要复杂深刻得多。当目标设计和实际进程发生鲜明冲突的时候，这种背离和尴尬迫使我们不得不反思：是目标设计出了问题，还是改革进程的操作出了问题？进一步的问题是：既定的目标还要不要坚持？如果不坚持，那么新的目标是什么？如果要坚持，改革应该怎样推进？

一、曾经清晰的改革目标

家庭经营制度的确立，揭开了农村经济改革的序幕。与此同时，“政社一体”的人民公社体制已经无法担当起发展经济和管理社会的职能。于是，以政社分开为核心内容的基层政治体制改革成为摆在政府面前的迫切问题。1982年11月，《宪法修订草案报告》正式提交全国人民代表大会审议，在“关于国家机构”的章节中明确提出：“在中央的统一领导下，加强地方政权的建设”，“改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。”在具体执行中，草案要求：“政社分开的具体实施，这是一件细致的工作，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要草率行事。”1982年12月，全国人大通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开”，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”当时，对于地方建立多大规模的乡政权并没有作出明确规定，而是规定由“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”从文本可见中央当时的态度和设想：将人民公社的政权职能分离出来，转给新建的乡人民政府，人民公社只保留单纯的经济组织功能；各地因地制宜逐步推行政社分开、建立乡政府；肯定村民委员会作为农村基层的群众性自治组织，取代原来作为一级行政机构的生产大队。可以说，经济上的家庭经营和政治上的“政社分设”构成了当时中央关于基层政权改革的主要思路。

乡镇政权从恢复建立起，改革也随之展开。集中体现20世纪80年代中央改革思路的是1986年9月中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（即22号文件）。该通知指出，“农村基层政权体制的改革是政治体制改革的重要组成部分。由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。”为解决这些问题，通知提出了具体要求：“明确党政分工，理顺党政关系”、“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”、“简政放权，健全和完善乡政府的职能”、“切实搞好乡政权的自身建设”、“努力提高干部素质，认真改进工作作风”、“搞好村（居）民委员会的建设”、“加强对农村基层政权建设工作的领导”。文件将加强和完善农村基层政权建设，视为“我国政治体制改革的重要组成部分”，从政治、经济两个领域，从村、乡、县三个层次，系统提出了解决乡镇问题、完善乡镇政权建设的构思。可以看到，文件提出的要求对村民自治、条块关系与党政关系，财政建设等主要问题都有涉及。此后关于乡镇政权改革的一些重要措施都可以从这个文件找到溯源，包括“乡镇撤并”、“简政放权”、“县乡机构综合改革”等，只是各个时期强调的重点不同。

这个文件强调了县级改革的重要性并提出了要求，包括：

（1）要解决上下层级间党政不分的问题。文件指出，县级和县级以上党政机关“要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委”，“要积极推进县级综合改革，做到经济体制改革同政治体制改革互相配合，同步进行，县级以上的体制改革同基层体制改革配套进行，上下左右协调动作，健全和完善基层政权体制。”为此，文件还具体界定了乡政府管理经济职能的内涵，并且要求“乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。”

（2）要着力解决条块矛盾。文件指出，“目前，县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多、管得过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。”

（3）推动乡级财政建设。文件要求“各地要尽快把乡一级财政建立起来”，通过将财政超收部分给乡适当留一些的办法，“调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。”从这些政策来看，当时改革的主要思路是处理县乡关系问题，将乡镇建成一级管理职能比较完整的基层政权。从这个文件的发布至今，二十余年的时间已成既往。回头来考察这段时间县乡改革走过的道路，我们发现，从变革的实际进程来看，不仅预期设计没有实现，而且在某些方面南辕北辙。

二、曲折迷离的改革历程

自1986年中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，作出了基层政权改革的整体部署以来，乡镇在机构设置、权力划分、治理结构等方面进行了改革努力。这种尝试取得了一定成效，但是，到目前为止，最初的改革基本目标并没有达到。

（一）乡镇撤并

在政社分设过程中，按规定由“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分”，省级政府是建立乡政权的实际操作者，因而，地方具有较大的“操作空间”和灵活性。自此，乡镇纷纷设立。新建乡的规模普遍较小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组则划分零散。到1985年，全国建立了79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。据估计，当时全国有9万多个乡镇。

现在看来，在乡镇改革的几方面进程中，乡镇撤并效果最为显著，或者说，是惟一达到了预期目标的改革。结合《关于加强农村基层政权建设工作的通知》要求，自1986年开始，“撤并乡镇”就已经在全国推行。仅1986年，全国乡镇数量就比上年减少了19618个。大规模的撤乡并镇在政府主导下顺利推进。1986～1996年，“各地农村掀起了一股'撤乡并镇、并村'的基层社会管理体制改革风暴”，根据1996年农业普查的数据，1996年全国乡镇数量为43112个，比1986年减少了28409个，行政村的数量也减少了接近10万个。

进入21世纪，乡镇撤并进一步受到重视。中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》和《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中均提出适度撤并乡镇。中央2004年1号文件要求：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”根据民政部公布的数据，截至2005年底，全国乡镇总数为35473个，比1996年乡镇数量减少接近1万个。问题在于，撤乡并镇只是乡镇数量上的减少，还不是政府体制的根本转变。乡镇政府体制的转变，问题要复杂得多。

（二）简政放权

从早期政策设计看，简政和放权是县乡改革的两个基本方面。1986年中央22号文件将“简政放权，健全和完善乡政府的职能”作为政权建设的重要目标之一，要求，“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡；少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”，“已经建立乡财政的地方，要在发展商品经济的基础上为乡多开辟一些财源。乡财政超收部分，要给乡适当留一些，并尽量实行一定几年不变的办法，以调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。”显然，这一要求的核心思想是，通过简政放权解决条块分割管理的体制问题；通过建立乡一级财政，为乡镇政府开辟财源，最终达到调动乡镇政府积极性、提高乡镇政府工作效率的目的。

在实践上，20世纪80年代中后期，乡镇扩权也实际上成为改革基本主题。先是有部分省市开始了改革试点，而后，中央启动了全国范围内的“简政放权”和县级综合改革。从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，取得了明显的成效。经过放权改革，乡镇获得了前所未有的权力。1988年，“莱芜经验”推广现场会在莱芜召开，“莱芜经验”成为典型向全山东省和全国推广。随后，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地也都相继开展了县级综合改革试点，初步形成出一套“小机构、大服务”的经验。

面对各地纷纷涌现的改革试点发展形势，1992年5月23日，时任国务院总理李鹏在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限。可以先通过试点，看哪种形式有利于经济发展，然后再全面推广。……在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革作出全面的部署。”

但是，我们看到，至今为止，中央尚未对县级机构改革作出全面的部署。事实上，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作也没有得以持续下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因为政治和经济等大形势的变化，中央推行治理整顿政策，改革试点基本停顿下来；另一方面，以“条条放开，块块搞活”为主要内容的改革，不可避免地触及一些部门利益，加之配套的巩固政策跟不上实践的发展，迟迟未出台，因而，已放权的改革在部门利益的驱使下又陆续被收回。可以说，从1987年到1997年十年间，我国县乡机构改革基本处于停滞状态。简政放权，成了“放权―收权”的摆动循环，乡镇的条块矛盾没有获得根本解决，也远未实现政策设计中的目标。20世纪80年代后期有声有色的放权运动，条条部门曾经纷纷统一到块块管理。但是不久，从20世纪90年代中期开始，垂直化管理开始不断发展，县乡政府的权力不断被切割，乡镇政府的权力不断被削弱。20世纪90年代后期以来，乡镇问题更是积重难返，集中表现为机构人员臃肿，乡镇干部在精简中增加，甚至出现了日常运行都难以维持的生存危机。这说明，放权的目标半途而废，简政的目标则适得其反。

从20多年的实践历程来看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路不论是从“简政”方面，