潘波：行政法治视野下的中央与地方权限冲突

中央与地方问题的核心，在于两者之间权力的配置。在行政法领域，中央与地方关系研究的立足点是政府。中央政府与地方政府的关系是中央与地方关系的核心，也是当前行政管理体制改革的热点和难点。

一、中央与地方权限冲突及主要类型[1]

冲突一词有两种解释，一是指矛盾表面化，发生激烈争斗；二是指相互矛盾、不协调。[2]本文中所讨论的中央与地方权限冲突，主要是行政权力方面的冲突。

中央与地方之间的权限冲突，是一个熟悉而又陌生的话题。之所以说熟悉，是因为在中国进入全面改革阶段后，中央与地方权力博弈过程中的矛盾和冲突几乎从来就没有停止过，中央政令不畅通、地方保护主义盛行等都是这种冲突的表现。

而之所以说其陌生，是因为尽管在事实上已经存在，但由于“全国上下一盘棋”

思想的影响，使得至今为止“权限冲突”在中央和地方关系中仍然还是一个没有得到完全承认的似是而非的话语。

中央与地方之间的权限冲突，可以从两方面来理解：一是积极方面的冲突，也就是以积极作为的形式存在的权力之间的矛盾和摩擦；比如，地方政府越权审批了原本应由中央有关部门审批的事项等。二是消极意义上的冲突，也就是以不作为的形式所表现的权限冲突；比如，地方对中央抑制固定资产投资的宏观调控措施不积极执行等。而无论是积极意义上的冲突还是消极意义上的冲突，都是一种对资源配置进行博弈的过程。中央与地方权限冲突的类型涉及多个领域，主要类型有：

一是事权冲突。事权一般指政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力。根据市场经济条件下政府职能的定位，事权也可以划分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的权限。随着经济发展和社会结构变迁，中央和地方政府由于各自考虑的因素和目标不同，在经济社会管理上的矛盾也日益增加，在经济调节和市场监管领域的冲突尤为激烈。[3]

二是财权冲突。分税制改革的推行就是这种矛盾积累到一定程度的产物。分税制改革之前，1980年至1993年地方政府的财政收入占全国财政收入的比重平均为68.04%，而地方政府的财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0%.财政收入的减少不仅使中央缺乏固定资产投资、提供公共服务等方面的资金，也削弱了中央权威。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到了2004年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到了42.8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]财政自给率大幅下降，加上转移支付制度不健全，使一些地方财政困难的问题进一步突出，个别地方政府甚至负债运营。

三是立法权冲突。这种冲突表现在两个方面：一是地方政府规章的越权，即超越权限，规定了应由法律、行政法规规定的事项。二是地方政府规章与法律、行政法规相抵触，如扩大或限制法律、行政法规对某一事项适用范围的规定等。

四是产权冲突。产权冲突的客体是国有资产，狭义上的国有资产仅包括经营性资产，指政府作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益。[5]产权冲突的一个重要表现就是产权主体控制权与剩余索取权不匹配。中央政府作为国有资产所有权主体，拥有名义上的国有资产的控制权和剩余索取权，但这两种权利并非掌握在中央手中。而地方政府实际上占有和使用国有资产，是事实上的占有使用权主体，但地方政府并不是所有权主体，因而不享有剩余索取权。结果是实际控制企业的地方政府缺乏来自外部和内部的监督，盲目投资、重复建设问题突出。

五是行政组织权冲突。虽然重大行政组织事项需要立法解决，但实际上政府仍享有大量行政组织权，“三定方案”就是重要表现。根据地方组织法，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门。条文规定的模糊性显而易见，一些地方政府往往以“工作需要”为名“新辟门户”，巩固和争取有利职权，冷淡无利或少利职权。

二、国有自然资源领域的中央与地方权限冲突

为了深入分析中央与地方权限冲突，本文选择国有自然资源领域作为研究的角度。因为国有自然资源开发是近些年来中国经济社会发展中的热点和难点问题，煤水油气在国民经济中的重要地位决定了其在中央与地方博弈过程中的分量。

（一）国有自然资源物权领域中央与地方关系的特点[6]

一是国有自然资源物权以所有权为核心。虽然《矿产资源法》、《水法》等规定了采矿权、取水权等内容，但与之相关的用益物权、担保物权等制度并不存在，完整的国有自然资源物权制度并没有全面建立起来。二是国有自然资源的用益物权由中央和地方共享。属于不动产的国有土地、河流、海域等一般为地方使用，[7]属于动产的矿藏等资源多为中央直接控制，其勘探、开采等须由中央决定。三是国有自然资源由各级政府管理。各级政府根据所掌握权力和所代表地域的不同而行使不同程度的权力。管理手段包括建立国有企业进行勘探、开发和利用，也包括进行国有自然资源的出让使用等。四是国有自然资源配置主要采用行政手段。比如，近些年我国先后启动了“西气东输”、“南水北调”等工程。这些活动的决策、规划、建设等都在政府主导下进行，在方式上也主要采用行政命令、动员、号召等行政手段。虽然合同等市场化手段也发挥作用，但一般是作为行政手段的必要补充。

（二）中央与地方权限冲突在国有自然资源领域的体现

在自然资源勘探开发方面。一些地方政府和企业似乎成为利益共同体，向中央发起挑战，与中央企业争夺只属于中央企业才能享有的矿产资源开采权。比如，20世纪90年代以后，随着陕西境内新的油气储量不断被发现，陕西省与中央在油气资源开发权、收益权等方面发生了激烈冲突。[8]一些地方政府面对所辖区域的不法分子针对中央企业的“打孔盗油”、乱采滥挖等现象，不但采取消极态度，在一定程度上还放任纵容。[9]一些地方的国土资源部门频频越权，违法进行矿产资源勘察开采的审批发证，甚至对已经明令停止发证的矿种照样受理采矿申请并审批发证。

在安全生产领域。20世纪90年代以来，地方小煤窑、小矿山、小炼油厂等的关停并转成为中央与地方博弈的重要内容，而近些年来频频发生的矿区安全生产事故更加剧了这种冲突。以煤炭生产为例，1949年以来我国发生的一次性遇难百人以上的煤矿事故共8起，除了两次分别发生在20世纪50年代和60年代外，其余6起都发生在2002年以后。[10]

在生态环境保护方面。一些中央企业在环境保护方面的投入不足，对其在开发资源时给周边地区造成的环境污染不履行相应的治理、补偿责任。而一些地方政府苦于资金匮乏、治理成本过高等因素，对于本地区、特别是地方矿区企业造成的环境污染问题解决力度不够，与中央倡导的建设资源节约型和环境友好型社会的战略形成冲突。

三、中央与地方权限冲突的评析――以国有自然资源为考察视角

从积极意义上说，中央与地方的权限冲突打破了长期以来地方在一切领域都唯中央马首是瞻的一元化权力格局，有力地促进了中央与地方关系朝着民主化、科学化方向发展。然而，目前我国还处于向市场经济体制转型的过渡时期，这种权限冲突引发的问题阻碍了经济社会的进一步改革。

（一）国有自然资源领域中央与地方权限冲突引发的问题

一是利益分配不公平。在资源收益分配上，对地方利益重视不够。目前中央企业在矿产资源产区所设立的下属企业实际上只类似于“生产车间”，企业的收益主要上交给北京总部以及中央政府。[11]油气资源税税额偏低使得资源产地的收益过低，不利于地方经济的发展，也导致了非法开采油气等混乱现象。利益分配的不公平也体现在地方与地方关系上。国家从矿区源源不断地输出廉价矿产资源，大部分输送给了东部或者大城市等发达地区。在为这些地区的群众提供低廉的燃料、电力等供应的同时，更确保了这些地区的企业以较低的生产成本赢得市场，特别是国际市场。而真正为这种所谓的“繁荣”埋单的，实际上是资源产区和群众，一些已经陷入困境的资源枯竭型城市就是明证！利益分配不公平还体现在个人发展方面。中央企业在矿区展开大规模的勘探开发的同时，一些地区的群众逐渐失去了最基本的生存条件，生产生活极其困难。[12]而形成鲜明对比的是，以开发属于全国人民资产的自然资源为主要任务的一些大型中央企业员工的收入却远远高于全国平均工资水平。[13]

二是中央政令不畅通。在经济社会发展的同时，中央与地方的关系也发生了微妙的变化。尽管地方与中央在政治上和意识形态上依然保持高度一致，但在具体的行政管理领域却往往是“上有政策、下有对策”。一些地方政府在地方企业甚至个人的乱采滥挖、资源破坏等问题上严重不作为，即使中央的三令五申也遭到了地方的强烈抵制。尽管国家多次明令取缔证照不全的矿山、矿井，也派出了多个检查组到各地巡视监督，却收效甚微。

三是权力运行成本昂贵。一方面，中央对地方的监督控制仍然以传统的行政审批、人事任免等手段为主，强调事前审批而轻事后监管，出现问题后又往往以追究有关领导人员责任为补救手段，加大了权力运行的成本和风险。另一方面，地方缺乏与中央平等对话、以表达自身诉求的途径。在实践中，地方往往会通过讨价还价的谈判以获取更多的优惠政策和特殊照顾。

四是腐败现象严重。中央与地方在资金、项目、优惠政策等资源配置方面几乎没有明确、严格的标准和程序，由此带来的权力寻租、集体行贿受贿等制度性腐败成为改革过程中的一大弊病。而且，由于民众在地方官员任免过程中的话语权不多，也助长了官员“只唯上、不唯民”的腐败作风。一些官员和企业相互勾结，官员入股煤矿企业等成为反腐败斗争的热点。

（二）问题的原因分析

第一，整体上没有及时反映多元利益和社会结构变迁。长期以来，我们整个行政体制都建立在计划经济体制基础上。这种模式下，利益在价值上的轻重、大小并不取决于利益本身，而是取决于“身份”，往往使得“国家苹果”总是大于“地方西瓜”。[14]在向市场经济体制转变的过程中，一直以来都被压抑的地方利益以及追求地方利益的热情和能力迅速爆发出来。这种利益除了地方政府自身的利益外，更多可能的是群众、企业以及其他主体的利益以及由此带来的经济发展愿望和压力。而我们在处理中央与地方关系时并没有充分考虑这样的变化，在具体政策和制度设计上仍然坚持一元化思维模式。以国有自然资源为例，在中央政府和企业看来，它们代表全国人民行使位于国家某一个地方的自然资源所有权。

而对于地方来说，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望能进行高附加值的利用或深加工。随着权利意识的增强，资源产区对上级政府采取无偿或低价调拨的做法十分不满。比如，在“南水北调”西线工程论证过程中，作为水源地的四川就出现了反对声音。[15]

第二，对中央与地方关系的框架缺乏深入把握。长期以来，我们处理中央与地方关系的基本思路就是传统的权力逻辑，即集权与分权。似乎集权分权就是中央与地方关系中的全部内容。至于应当如何集权分权，集权分权有哪些具体的手段、程序、步骤，出现问题或争议时的解决途径等问题都没有认真考虑。把集权分权作为中央与地方关系的最终目的和全部内容，使地方往往把向中央要权当成最大目标，并不断进行讨价还价。而面对权力分配不均所引起的地方不满情绪，中央似乎只能用“轮流安抚”的方式予以平息。[16]近些年来国家在发展规划中先后提出的诸如“西部开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”等战略就是这种“安抚”手段的具体表现。

第三，民主法治精神缺失。正如小平同志曾经指出的，我国权力过分集中现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关”，“旧中国留给我们，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。[17]一方面，中央与地方权力运行中，地方的民主参与程度还比较有限。比如，分税制改革以来，中央可以根据财政形势的需要随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动接受。[18]另一方面，是长期依赖于传统治理手段处理中央与地方关系。在计划模式下，我们往往认为中央与地方的利益是一致的，两者不会有什么利益上的冲突。即使在实践中出现了问题也往往强调下级服从上级，主要采用行政命令、人事任免的方式解决。

这种方式更多地局限在口号似的表态和拥护等方面，缺乏认真履行的监督手段。

第四，国家所有权理论与实践脱节。我国传统的所有权理论只重视所有权而忽视了他物权，