任中平 聂应德：基层民主政治建设的绩效分析

[本文是国家社会科学基金西部地区项目“四川省基层民主政治建设的制度创新研究”（批准文号04XZZ004）的阶段性研究成果。项目主持人任中平，西华师范大学政治与行政学院院长、政治学研究所教授;聂应德，西华师范大学副校长、教授。]

内容提要：近些年来，四川省在基层民主政治建设的制度创新实践中进行了一系列大胆探索，积累了丰富经验，取得了十分显著的绩效：促进了经济社会的快速发展，加快了民主政治的建设进程，营造了公民文化的生长土壤，缓解了基层社会的复杂矛盾。同时，在实践中也遇到了一些困难和问题，有待于继续探索和逐步解决，并为其进一步深入发展开辟更加广阔的空间。

关键词：四川省 基层民主 绩效分析

一般而言，绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。然而当这种方法被移植到政治领域之后，就面临着难以量化的困难，例如，对于村民自治管理的投入产出（如社会公正、政治效率、权利的实现程度等方面投入产出）是非常不易衡量的，要精确按“投入／产出比”这一模式来计算村民自治绩效是非常困难的。不过，正如有的研究者认为，村民自治绩效研究也并非不可能，关键是看能否建立一个可操作的涵盖村民自治内容的绩效的框架和指标体系。按照管理绩效的内容，村民自治实施过程中的绩效框架体系包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效四个方面。对这四个方面的考察研究，是分析、判断村民自治绩效水平的主要手段和重要途径。[莫勇波：村民自治的政治绩效分析，《玉林师范学院学报》2005年第2期]正是基于这样的理解，我们把基层民主政治建设的绩效评价体系确定为包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效等四个方面的内容。从这样的视角出发，我们认为，近些年来四川省的基层民主政治建设得到了蓬勃发展，尤其是在制度创新方面进行了一系列大胆的探索，不仅积累了丰富的实践经验，而且在社会生活各个领域都取得了十分显著的绩效。我们通过几年来对四川省各地进行广泛实地考察和调研，并借鉴学术界相关的研究成果，试图对四川省基层民主政治建设的绩效加以分析，目的在于肯定成绩的同时，也清醒地认识其中存在的问题，使之能够进一步健康持续地发展。通过我们的调研和分析，认为四川省基层民主政治建设的绩效主要体现在以下几个方面：

一、促进了经济建设的快速发展

从人类社会的发展进程看，历史上的盛世总是在生产力较快发展的基础上保证社会稳定进而使政治统治得到巩固和加强。尤其是对处于发展中的国家而言，持续的经济增长无疑是政治合法性的坚实物质基础。当代美国政治学家亨廷顿认为：“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家扮演着一个重要角色。”[[美]塞缪尔・亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第312-313页]另一位美国政治学家李普塞特也指出：“几代人时间的长期持续的有效性，也可以给予一个政治系统合法性。在现代世界，这种有效性主要是持续不断的经济发展。”[[美]西摩・马丁・李普塞特：《政治人――政治的社会基础》，上海人民出版社1997年版，第59-60页]这就是说，在现代社会，执政党地位的巩固很大程度取决于其执政合法性，而持续不断的经济发展是增强其执政合法性的重要条件。因此，“人民通常把经常性利益作为评价政治的标准,对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。[俞可平：《全球化时代的“社会主义”》，中央编译出版社1998年版，第84页。]可见，执政党政治合法性基础的增强很大程度上有赖于持续的经济增长，同样，政治的民主化进程也最终取决于是否有利于经济的繁荣和发展。

当然，民主政治与经济发展并不总是呈现正相关的关系。美国《传统基金会》与《华尔街日报》合作推出的《2006年度“经济自由度指数”评比报告》认为，自由经济体制和政策需要民主制度的支持，但民主制度不一定会自动带来更有利于经济发展的政策。过去几十年的世界经济发展历史证明，一方面，单靠民主的制度不能带来经济的繁荣，另一方面，自由经济制度的建立和经济政策的制定以及执行也受到政治制度的推进或制约，这二者是相辅相成、不可分开的，中国经济的发展也不应该有所例外。[袁晓明：政治民主与经济自由的关系，新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2006-01/18]此外，国内的研究者王华在《政治民主与经济绩效――印度发展模式考察》一文中也认为，印度先于经济自由而建立起来的民主制度，在转轨过程中遭遇了经济增长与福利分配的尖锐冲突。在国家治理能力没有得到有效提升之前，印度的政治民主难以为其经济增长提供应有的动力与效力。[王华：政治民主与经济绩效――印度发展模式考察，《华东师范大学学报：哲学社会科学版》2007年2期]这些研究表明，政治民主与经济发展并非简单的线性对应关系，而是一种更为复杂的函数关系。可见，对于民主政治究竟是否推动经济的发展，必须通过具体的实证分析才能得出令人信服的结论。因此，我们基于对四川省不同地区具有典型性、代表性的试点进行大量个案分析的基础上，并结合四川省面上的统计材料来考察基层民主建设对于经济发展的绩效问题。根据这一设想，我们选取了这些试点地区中的成都市及新都区和巴中市平昌县，其中成都属于四川省经济社会发展水平较高的地区，而平昌则属于发展水平较为落后的地区，这两个试点的基层民主建设发展较快，并且在全国也都产生了较大影响。

在四川省基层民主政治建设进程中，成都的实践经验具有一定的典型性和代表性，在全省处于领先地位。成都市基层民主政治建设的制度创新经过几年来的实践，这项工作的整体框架已经形成，其主要内容包括：一是开展基层党组织书记公推直选。以公推直选为重点，促使对上负责与对下负责的有机统一。采取党员群众公开推荐、党员大会直接选举的办法，产生基层党组织书记。截止去年乡镇换届前，全市1/3的乡镇（74个）、90%以上的村（社区）开展了公推直选。在2007年村（社区）党组织换届中，全面推行公推直选；今后如有乡镇党委书记出现空缺，原则上都要通过公推直选产生。二是全面推行“三会”开放、“三务”公开。[“三会”开放是指：开放县委常委会（全委会）、县人大常委会、县政府常务会;“三务”公开是指：党务公开、政务公开、村（居）务公开。]以“三会”开放、“三务”公开为重点，保障党员群众的有序参与、深度参与。全市共开放“三会”即各级党委常委会（全委会）、人大常委会、政府（部门）常务会1200次，10万余人次列席了会议，使决策由“党委政府决定”变成了“大家决定”。同时，全面实施“三务公开”即实现了党务、政务和村（居）务公开全覆盖，给群众一个明白，还干部一个清白。三是积极推行社会评价。以社会化评价为重点，促使民主监督及时到位。扩大社会评价的参与面，使党内党外、党员群众以及社会各方都能参与其中。强化评价结果的刚性运用，让党员群众的评价成为干部考察任用的重要依据。通过民主测评、民意调查、述职评议、线型分析等途径，形成了“下评上、民评官、基层评机关”的社会化评价机制。成都市通过近几年来通过基层民主政治建设及其制度创新实践，有力地促进了全市的经济社会以及各项事业的快速发展。截止2006年底，全市实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.8%,全口径财政收入489亿元，其中地方财政收入278.4亿元，比2002年分别增长了2.2倍和2.1倍。2008年初，在成都市第十五届人民代表大会第一次会议上，成都市市长葛红林在《政府工作报告》中指出：成都市GDP五年来增长91.2%，财政总收入五年来增长436%，地方财政收入五年来增长705%，城镇居民人均收入五年来增长65%，社会消费品零售总额五年来增长91.3%。[GDP五年增九成，成都驶入快车道，《华西都市报》，2008-1-15]另据美国《时代》周刊发表标题为《成都：超越上海》的署名文章称：“作为中国第四大城市，成都正在努力赶超上海，并正以惊人的速度跟上全球最富有城市的步伐。……2001年到2005年，外资对成都的直接投资总计达到19亿美元。其结果令人惊奇。2001年到2005年，成都GDP平均增长率达到13.3%，超过了上海11.9%的水平。2005年，成都的GDP中每资本贡献达到2700美元，尽管只有上海的三分之一，但比2000年增长了70%。工资水平也增长迅速，增长幅度达90%，达到2400美元，与上海同期3300美元的水平更为接近。”[成都：超越上海http://www.sina.net2007年03月14日09:50《财经文摘》作者：MichaelSchuman，出处：《时代》周刊2007年2月8日]

位于四川东部山区的平昌县则是四川省基层民主政治建设的又一个最具影响力的试点。2001年，平昌县在进行乡镇换届选举时，县委决定在灵山乡进行党委领导班子的党内直选试点。《望东方周刊》称“这是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。2004年1月，平昌县根据党的十六大报告的要求，认真总结灵山乡公推直选试点的经验，进一步在全县三分之一的乡镇扩大公推直选党委领导班子试点面，取得了圆满成功，共有9个乡镇直选产生乡镇党委书记9名，副书记28名，委员81名。在乡镇党委班子公推直选过程中，候选人要在推荐大会和党员大会上进行竞选演讲，当选后要发表推动乡镇经济社会发展的承诺，还要与县委签订工作目标责任书。为了兑现竞选承诺，更重要的是为了在下一届竞选中赢得民心，当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记可以说是想尽各种办法，促进乡镇经济和社会发展。公推直选后最明显的变化就是乡镇党委班子把工作中心转移到想方设法为民办事和带领群众致富奔小康上来，在修桥铺路、建设学校、推动乡镇发展等方面取得了显著成绩。通过这次公推直选改革前后的对比可以看到，城镇居民可支配收入和农民人均纯收入，分别增长11%和17.8%，达到4752元和1797元。已还清债务1亿元。2005年普查，全县贫困人口比2001年减少21682人。平昌县所有实行公推直选的乡镇，所谓的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等等都全部销声匿迹。[参阅王长江：《党内民主制度创新》，中央编译出版社2007年出版，第117-118页]

再从四川省经济发展的总体情况来看。近几年来，随着大力推进基层民主建设，四川省的经济发展速度也有了较大的提升。2007年我国首部“省域竞争力蓝皮书”发布，表明我国省域竞争力排名,四川上升幅度最大。作为全国经济综合竞争力研究中心2007年重大研究成果的《中国省域经济综合竞争力发展报告（2005－2006）》蓝皮书认为，上海、北京、广东蝉联中国省域经济竞争力前三甲；同时还指出，2005年与2004年相比，省域经济综合竞争力排位上升幅度最大的是四川省，上升了8位。[省域竞争力报告发布增幅榜四川居全国之首，http://www.scol.com.cn??四川在线??2007-03-14]2008年初，《华西都市报》又发表了题为《总量突破万亿元四川GDP与上海差距在缩小》的文章：“2007年，我省地区国内生产总值增速创改革开放以来历史新高，总量突破万亿元,投资仍然是推动经济增长的主要动力；四川与上海的GDP差距也在缩小。”[参阅：四川省第十一届人代会关于2007年经济执行计划报告，《四川日报》2008年1月13日]

二、加快了民主政治的发展进程

近几年来，四川省基层民主政治建设的范围、规模在实践中不断扩大，层次、水平也不断提升。实践证明，四川省基层民主政治建设不仅对农村基层民主政治发展产生了直接的影响，而且对地方政权及整个国家政治体系的建设和发展也有着重要的促进作用。

第一，从基层民主的主要内容即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节来看，各项民主制度日趋完善。从全省情况来看，群众公认已成为四川省基层党组织领导班子成员选任的基本价值取向。四川省在基层民主建设实践中，始终坚持在选人用人上必须坚持群众公认原则，落实党员选举权，并积极推进党内基层选举制度的创新与发展。经过多年的实践探索，