任中平 陈冕：农村改革发展进程中农民利益表达机制的重构

改革开放以来，随着经济体制的改革和市场经济的发展，我国的利益结构发生了很大的变化，即传统一元化的利益结构趋于瓦解，向着多元化的利益格局转变。随着我国社会阶层的分化和利益格局的多元化，不同人群的利益诉求的不平衡性日益加剧。针对目前我国社会生活中出现的这种利益格局变动的新情况和新问题，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：要"适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。"[1]最近，党的十七届三中全会着重研究推进农村改革发展问题，这次会议着重强调要尊重农民的意愿，强调尊重农民的主体地位，保障农民权益，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，充分发挥农民主体作用和首创精神，紧紧依靠广大农民建设社会主义新农村，展示了执政党推进农村改革和发展的基本思路。既然农民是农村改革和发展的主体，就应当拥有充分的话语权，这就需要切实有效的利益表达机制作为制度保障。然而，从目前现实情况来看，我国农民的利益表达机制还存在不少问题和缺陷，从而使农民的话语权还处于一种很不充分的状态。而在当前推进农村改革发展的新形势下，必然会出现各种利益关系的新的矛盾和冲突，必须加强对各种利益关系的协调和处理。而各种协调利益关系的机制的建立和运作，都离不开切实有效的诉求表达机制。著名社会学者孙立平认为：在各种利益协调机制中，"首要的问题是利益表达，没有有效的利益表达机制，其他的利益协调机制都无从谈起。"[2]正是由于现有的利益表达机制远不能满足现实中农民的利益表达和诉求的需要，从而使农民的意愿得不到尊重，农民的主体地位得不到体现，农民的合法权益也得不到保障。所以，在当前推进农村改革发展的过程中，迫切需要重新构建农民利益表达机制。

一、当前我国农民利益表达机制存在的问题及其影响

长期以来，虽然作为执政党的中国共产党较为重视农民利益及其表达，我国也已经初步建立了农民利益表达的相关机制，但由于历史传统、制度安排、自身缺陷等多种因素，农民利益表达的原有制度设计并没有起到应有的作用，而在新形势下更难以适应时代发展的要求，凸显出制度运作的困境，造成占我国人口绝大多数的农民缺少与之地位相应的话语权，很难通过与社会其他利益群体的平等对话和谈判博弈来维护自身利益。尤其是在推进农村改革和发展进程中，必然会出现各种不同的利益主体之间的矛盾，作为农村改革和发展主体的农民，理应拥有充分的话语权，来表达自己的利益诉求，积极参与利益的博弈过程，其合理的利益要求才能得到实现。而当前我国农民的利益表达机制存在着诸多缺陷和问题，远远不能满足农民利益表达的需要，甚至使农民的合法权益受到侵害，从而导致严重的消极后果。

1、农民利益表达机制不健全，利益诉求渠道不畅通

上个世纪80年代以来，随着农村改革的深化，村民自治制度作为乡村治理的基本制度逐步推行。作为农民的自治组织，村民委员会在一定程度上保障了广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，积极参与本村事务的管理。从制度安排上讲，村民委员会也承担了农民利益表达的职能，理应成为农民利益表达的重要渠道。但由于村民委员会对乡镇政府严重依赖，其职能已逐渐异化，不仅不能成为农民利益表达的畅通渠道，而且乡镇政府常常会以维护农村社会稳定为由，对农民正当的利益表达活动进行干涉。同时，由于自治组织权限较小，仅限于本村的活动范围，这使得农民利益在受到政府机关和社会其他强势群体侵犯的时候，显得无能为力。因此，农村基层的自治组织渠道对农民利益表达而言，作用是非常有限的。

在我国现有体制内，人大和信访虽然应当是农民利益表达的主要渠道，但实际上也未能充分发挥其利益诉求和民意表达的功能。这是因为，作为最重要的利益表达渠道之一的人民代表大会也存在不少缺陷，很难满足农民的利益表达需要和利益诉求。正如不少学者所批评的，就人民代表大会制度本身而言，它在实际操作与法律条文之间仍然存在着相当大的差距。虽然宪法确立了农民当家作主的权利，但在日常生活中却没有得到完全承认和有效保障。众所周知，国家权力属于人民，人民行使权力的机关是国家和地方各级人民代表大会，于是，人大代表的群体身份构成比例，直接反映该群体在权力机关的影响力和发言权。然而，尽管农民的人口基数比工人、知识分子、公务员等大得多，但是其人大代表所占的比例却比后者小得多。我国农村人口占总人口70%，而农民代表在全国人大代表中所占比重却不到10%。按比例推算，大约96万农村人口中才能有1名人大代表，而26万城镇人口中却能产生1名代表，后者的代表数近乎前者的4倍。这种比例倒置，是农民始终缺乏话语权的最根本原因。农民代表在国家权力机构中所占的份量太轻，声音太弱，因而农民的意志、愿望、诉求就很难得到充分表达。并且，在实践中人们也常常看到，一些地方的人大代表往往成为一种荣誉和政治待遇，并未能真正代表民意。我们也不否认在现实中确有一些社会责任感很强的人大代表关心群众疾苦，为弱势群体的利益疾呼，但从总体上来说，农民在诉求利益时的确很少去找人大代表反映。虽然从理论上，农民可以用自己手中的选票去投给那些能够代表自己利益并且具有足够素质可以参政议政的人选，但是对于作为个体的农民来说，要试图通过这一民意表达机制来充分表达自身的意愿却仍不容乐观。在2008年的两会上，三位农民工代表备受关注，三位农民工受到的不寻常待遇，的确反映了我国民主政治的进步和农民政治地位的提高。但从总体上来看，农民在人大代表中所占的比例确实太低，而且为数不多的农民人大代表也还有被边缘化的危险。

作为现有民众利益表达的另一主要渠道即信访制度，当然也是农民利益的重要表达渠道。然而，信访制度本身有着设计和运作的缺陷，使它不能有效承载农民利益表达的需要。信访部门在国家权力的设置中并非要害部门和实权部门，上访在实践中更多是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着的。事实上，对于农民的上访，只要不发生特别突出的事件，中央及省市信访部门大都做些原则性的答复或批转到县乡政府处理。而农民上访反映的问题往往又是与地方政府有关，或者很可能构成对地方政府不当利益的威胁，于是一些地方政府往视上访者为"刁民"，对上访者进行拦截、收买、欺骗、强制遣送，甚至高压迫害。其结果是逐步消解了底层民众对基层信访机构的信任，下层利益诉求无从上达。而在事实上，群众上访的解决率也很低。2004年5月至10月，一个课题组对上访人群的专项调查结果显示，民众通过上访解决问题的比率只有千分之二。[3]

2、非制度化的利益表达增多，非法的利益表达行为不断衍生

由于现有的体制内农民利益表达机制不健全，利益诉求渠道不畅通，与此同时农民利益表缺少相应的组织载体，体制内的利益表达往往无效或低效，直接衍生出大量的非制度化甚至是非法的利益表达行为。在现实生活中，"对于那些在利益分化中处于不利地位的阶层来说，他们更倾向于用非理性的方式进行表达。"[4]有学者对我国贫困群体利益表达渠道的调查显示，贫困群体很少利用已有的体制内的利益表达渠道，因为这些渠道对这些贫困群体而言实际效用很少;"上访闹事"趋于常态化，并被贫困群体视为最有效的诉求方式；贫困群体普遍存在着利益受损的被剥夺感及其强烈的不满情绪。[5] 据2005年《社会蓝皮书》显示,从1993年到2003年间,中国"群体性事件"数量已由原来的年1万起增加到6万起,参与人数也由约73万增加到约307万。研究者肖唐镖通过对村民上访事件的研究得出结论，从我国近二十余年间农民向政府表达意见和不满的方式看，呈现出"三步曲"的特点：在上个世纪90年代中期以前，主要以和平的"沟通性"方式为主，而自90年代中期以后，他们的行动越来越带有"迫逼性"的特点，与此同时，"敌视性"方式也已经出现。[6] 村民抵抗行为的上述变化反映了我国村庄利益结构的冲突已经呈现出了刚性化的特点。例如，2004年四川省汉源县农民为了维护自己的切身利益，力抗权力资本化，曾多方寻求途径解决但均未能得到公正对待，最终迫不得已群起抗争，酿成一场影响广泛的群体性突发事件。近年来，农民的这种类似的非制度化利益表达显着增多，非法的利益表达行为也不断衍生，这既与农民自身素质不高和法律意识淡薄不无关系，但是从根本上看，处于弱势的农民之所以甘愿冒着巨大风险进行非制度化的利益表达和抗争，主要还是由于现有的利益表达渠道和政治参与机制的不畅和失效所引起的。

3、农民的政治参与空间受到挤压，农民正当利益受到侵蚀

由于农民利益表达机制不健全，利益诉求渠道不畅通而产生的另一主要后果是，改革中的既得利益群体为了维护自身利益，便在一定程度上挤压农民的政治参与空间，从而侵蚀农民的正当利益。例如，过去相当一段时期，不少的地方政府财政有困难，就去打农民土地的主意，征用农地，再以高价格卖出，于是政府从中获得一大笔增值收益，成为地方的"第二财政"，而农民只能得到很少一点征地补偿费。在这一交易过程中，农民很少有机会发出自己的声音，往往沦于任人宰割的命运。而这些失地农民，得到的补贴又很少，加之又难以重新就业，于是极易陷入贫困境地。同样，正是由于农民话语权缺乏保障，使得下情上达存在一定的偏差或走样，于是，中央政府的政令要求在具体执行过程中也往往会发生变形走样。又如，在新农村建设过程中，一些地方领导干部由于不注重征求农民的意见，没有充分考虑农民的诉求，使得新农村建设偏离了中央要求，甚至有的地方通过非法圈占土地搞开发，滥建示范园区，结果不仅浪费了宝贵的资源资金，造成不少农民失去土地，失去生活依靠。由于农民的话语权没有得到充分地表达，在个别地方引发了群体性事件，不能不引起我们的高度重视。

二、当前农民利益表达机制存在问题的归因分析

尽管随着市场经济的深入发展，随着民主政治的不断推进，我们可以看到人们的政治参与热情不断高涨，各阶层的利益表达也日益活跃，但同时我们又不能不看到，在我国国民中，还存在着沉默的大多数，由于各种因素所致，当前中国社会最需要进行利益表达的广大农民，却在大多数情况下选择了沉默和忍耐。究其原因，主要有以下几个方面：

一是政治文化观念的影响。由于农民受几千年来小农意识、封建文化的影响，缺乏现代性的公民意识、开放意识、参与意识和自主意识。这种文化背景对当代农民仍具很大的影响力，往往使农民维护自身正当利益的愿望和诉求在潜移默化中被抹杀。

二是政治参与效能感的丧失。即使有的农民为了自己的利益挺身而出，但是由于一些地方和基层政府的低效率和无作为，使农民的利益问题往往得不到应有的重视和解决，从而严重地挫伤了农民的利益表达意识，长期以往，以致许多农民觉得即便说了也枉然，以至于导致他们对政治参与冷漠，也不再愿意进行利益表达。

三是文化教育水平的限制。在现代社会，公民要反映自身的利益需求，要参政议政，必须接受一定的文化教育，具备一定的政治知识，掌握一定的方法和技巧，才能有效地进行利益表达。尽管公民受教育程度与公民的利益表达能力不一定成正比，但利益表达效果与其社会文化程度无疑有着必然联系。事实上，在现代社会，受教育程度的高低对公民的政治态度和政治行为有着相当直接的影响作用。然而，目前我国的各种弱势群体尤其是农民在总体上来看，受教育程度不高，文化水平普遍偏低，政治和法律知识较少，政治参与能力有限，这些因素都限制了农民利益表达的能力和态度，使他们对自己的权益表达缺乏自觉性和自信心。

四是经济支持能力的有限。同时，一个不可忽视的重要因素是，农民要进行利益表达，还必须要考虑一定的经济成本。而在现实生活中，农民维护自身权利的成本确实超越了许多农民的承受范围，农民缺乏有效的资源去参与同其他利益集团之间的搏弈，加之现有体制内的利益表达和维权渠道并不畅通，最终使得大多数农民即便是其正当利益受到侵害时，也不得不选择了忍耐和沉默。

五是缺乏相应的组织依托。当前农民的利益表达呈现出高度分散化和个体化的特点，绝大多数农民都是以个人或小团体的形式自发地进行利益表达，其利益表达的组织化程度低，缺少相应的组织依托。正如有的研究者程同顺所指出："就当前我国农民利益表达的组织空间来看，