郑永年：政治改革与中国国家建设

引言

随着社会主义市场经济被确定为中国经济制度的发展方向，越来越多的人开始相信政治改革是中国下一阶段的一个主要任务。自20世纪90年代以来，无论是民众还是党政官员都认为，改革的重点在于经济和机构等方面。但最近的情况则不同了，2000年的一项调查表明，党政干部最关注的是政治体制的改革，其次才是机构人事、国有企业、收入分配制度等等。

尽管没有人否认建立一个民主的政治制度是中国政治改革的最终目标，但在如何进行政治改革问题上却并没有任何共识。综合目前各种讨论的情况来看，中国社会上主要存在着三种有关民主政治导向的政治改革的理论性讨论，即自由派、民主派和公民社会派。自由派认为，中国的国家权力太大，太集中，是"专制"的根源。解决的出路在于继续缩小国家权力，给社会和人民更多的自由。而民主派并不反对强大的国家权力，但反对不民主的国家权力，所以认为要解决目前的问题一方面是要加强国家权力，主要是中央政府的权力，但另一方面也要强调人民对国家政治的参与，这样才能避免国家向"专制"方向发展。公民社会派则强调社会力量对国家权力的有效制约，主张大力扩展建立在非政府组织基础上的社会权力，从而在国家和社会权力之间达到一种平衡，使得国家权力的"专制"成为不可能。

每一种观点都包含有其自身的合理性，很难说哪一种更具有优势。民主是我们期望的价值和制度，民主化也无疑是中国政治改革的目标。但是，笔者认为，所有这三方面的思路都没有涉及到国家(state)在民主化中的作用。大家都认为民主意味着国家政权的民主化或者政治权力的民主化，但是因为没有涉及到政治权力本身在民主化过程中能做些什么，这些方法因此未免显得过于理想。笔者认为，要讨论中国的政治改革和民主化问题，一个很重要的问题就是要理解好国家和民主之间的关系问题。在对这个问题有比较好的认识后，才能更好地考量以民主化为目标的政治改革问题。本文讨论国家与民主的关系问题，重点并不是民主化本身，而是民主化的前提政治条件即国家建设(state-building)和民主的国家建设过程中国家的作用。

国 家 与 民 主

1.一般意义

国家与民主的关系问题有两层含义。一是国家在民主政治中的作用，比如说"国家"在西方各种民主政体中所扮演的角色。学者们发现，在不同的民主政体中，"国家"在政治、经济和社会等各方面所能起的作用是很不相同的。第二层含义指的是"国家"在民主化(democratization)过程中所起的作用。这经常是指那些非民主的国家而言，指"国家"在从非民主到民主的转型过程中的作用。强调这一点很重要，尤其是对政治渐进主义而言。如果用革命的方法，"国家"本身的作用似乎不重要。之所以要革命，是因为人们不相信现存"国家"本身能够民主化或者"国家"有能力促使自己转型。而渐进主义强调的是不通过推翻现存国家政体而把国家转型成为民主政体。

亨廷顿研究民主化的"第三波"浪潮，认为从非民主政体到民主政体的转型过程中国家可以扮演一个重要的角色。也有其他一些学者研究国家在政治民主化过程中的作用。但讨论两者关系的文献并不多见，并且大多聚焦于权威主义类型的国家和社会。也有学者研究"国家"在前共产主义政权转型过程中的作用，但这里的"国家"往往指的是"国家"的少数高层精英人物在瓦解旧政权过程中的作用。最明显的例子是前苏联的戈尔巴乔夫。迄今为止，还没有共产主义政权能够通过渐进的方式实现民主政体的案例。因此在中国政治发展中提出"国家"和民主之间的关系问题具有其重大的理论和实践意义。

人们关心中国的民主化，热衷于讨论"国家的民主化"或者"民主的国家建设"(democratic state building)。理想地说，民主化应当是一个国家建设过程，通过民主化而使得国家转型成为民主政体。但现实的情形并非如此。民主化往往不能成为国家建设(state-building)的一个过程，反而是国家的毁灭(state-destroying)过程。这在多民族国家尤其如此，民主化经常表现为多民族国家的解体和消失。戈尔巴乔夫激进的政治改革不但没有为苏联人民带来一个能够有效动作的民主政体，相反它带来的是旧国家的解体。苏联解体后，尽管俄国人民拥有了一种民主形式，但他们所付出的代价和从这种民主政体中所享受到的利益却极为不相称。印度尼西亚是另外的一例，苏哈托专制政权垮台后，印度尼西亚开始了民主化的过程，这一过程不可说不激进。但与此同时，印度尼西亚也开启了民族国家的解体过程。不仅东帝汶很快独立了出去，其他很多省份都在纷纷要求独立。而这一切对印尼人来说，可能还只是一个开始。

在"国家"还没有民主化时，人们纷纷要求民主化。但当民主化摧毁了旧"国家"之后，学者们又开始讨论"国家"建设问题，而政治家们则开始感到国家建设的困难重重。实际的情形是，民主化可以是一股强大无比的摧毁非民主的旧制度的力量，但很难充当同样强大的力量来建设新制度。而且很多国家制度或者国家机器并不是通过民主化所建立的。可以说，一旦民主化到来，或者一个国家成为民主政体之后，有些方面的国家制度就再也建立不起来了。尽管人们不想把诸多消极的东西和民主化联系起来，但这是现实。无论从哪一个角度来说，民主化是一种值得期待的事情。但在民主化前或者民主化过程中，人们必须考虑到很多事情。在一定程度上，民主化是人们的一种选择，是政治精英和人民之间互动的产物。民主化可以有多种途径，精细的考量可以帮助我们在这些不同的途径中进行选择，得到较好的结果。

2.民主化不能等同于国家建设

如果说民主化和国家建设不是同一件事，我们就有必要首先定义一下什么是国家，什么是民主。人们讨论现代国家时，大都指的是起源于近代欧洲的"国家"。不提及近代欧洲国家，我们很难讨论发展中社会所拥有的国家形式。韦伯认为近代国家是一种组织，它由无数的机构组成，国家机器的领袖(行政政威)领导和协调这些机器，并有能力或者权威为其所统治下的特定土地上的人民和其他社会组织决策，并在必要时以自己的意志来使用武力。

在欧洲、北美和其他一些地方，近现代国家又获得了一种特殊的形式，即自由民主政体。那么，什么是民主政体呢？民主政体也是一种组织形式。根据达尔的总结，它包含了如下的特点。第一，宪法保证民选代表对政府政策的控制；第二，定期、公平和自由选举制度的确立，借此人民选举和撤换其领导人。就是说，权力的转移是通过选举机制来完成的；第三，所有成年人参与这种选举的权利；第四，公民有竞选公共职位的权利；第五，公民有自由表达的权利；第六，公民有获取政府和其他组织所控制的信息的权利；第七，公民有自由结社的权利。显然，这是对现行西方民主实践的理论总结。

仅从上面对"国家"和"民主"的定义比较中，我们也可以看出，政治民主化和国家建设不是同一件事。民主政治只是现代国家的一种形式，并且是在后来才出现的，而国家建设远远早于民主这一特殊的政体形式。先有了现代国家形式，然后才逐渐转型成为民主政体的。

西欧、北美是近代国家的发源地，近代民主政治也是起源于斯。无论是现代国家形式还是民主政治，都是从西方传播到世界各个地方的。用法国学者贝蒂(Bertrand Badie)的话来说，所有其他国家的国家建设过程都是一种变相的政治秩序西方化的过程。但无论是在最先产生近代国家和民主的西方，还是其它受西方影响的世界的其余部分，国家建设和民主政治从来不是同一件事。

已经有很多著作讨论西方近现代国家的形成和发展过程。简单地说，这是一个从近代专制国家形式向民主政体转化的过程。绝对专制主义的崛起是近现代国家发生的第一步。绝对专制国家由一系列因素构成:摧毁和取消弱小而地方化的各种政治组织，或者把他们合并到较强大和全国性的政治组织；强化中央政府的权力来统治其属地；把强有力的法律制度和政治秩序加于其统治的属地；单一、集中和主权的中央政府。

从绝对专制国家到民主政治的转型是一个漫长的历史时期。这一时期可以说是西方社会国家建设的最重要的一个阶段。很多主要的国家制度已经在民主化发生以前就确立了。在1950年代，美国社会科学研究会(Social Science Research Council)成立了比较政治委员会，集中世界各国专家学者，主要是西方学者来研究世界各国的政治发展。1970年代，受委员会支持，组成一个研究小组，专门对西欧的近现代国家发展过程进行了研究，在1975年发表了《西欧民族国家的形成》一书。这本著作自发表后一直是研究现代民族国家(nation-state)发展的学者们的必读参考书。但是，学者们的注意力往往放在民族国家方面，而常常忽视它所强调的也是更为重要的一个方面，就是中央政府 ( nationalstate)或者统一集中的国家统治制度的形成。上面提到，绝对专制国家之所以和以往的各种政体不同在于其权力的国家性(national)和集中性(centralized)。从以往较为分散、地方化和多中心的政治权力转化到统一和集中的国家权力中心是一个充满暴力和战争的过程。有学者甚至称，没有战争和暴力，就没有近现代国家形式。

该书所考察的国家制度(national institutions)包括国家的暴力、政治、经济和行政制度等多方面。在政治暴力方面包括国家统一的军队和警察制度；经济制度方面包括近代金融、财政、税收和食物供应制度；在行政制度方面包括行政技术官员的录用和培训制度等等。这里指出这些，主要想说明，在近现代民主政治出现以前，国家建设早就开始了。而民主政治的发生和发展激进地改变了国家形式，但不管怎样，现在我们所看到的西方民主就是在这些国家制度基础上发展出来的。

3、从专制到民主的转型

即使在西方，从专制到民主的转型过程，民主政体从西欧到其他国家的传播过程也是一个十分缓慢、不平衡和经常充满暴力的过程。一些主要国家的民主制度如美国和法国都是经过革命而得到的。内生自发的民主的例子少而又少。除了西欧和美国，今天世界上的大多数民主制度要么是"扩散"(diffusion)的结果，要么是"外加"(imposition)而来。"扩散"要么通过移民文化途径，如加拿大、澳大利亚和新西兰，要么通过地理和文化的关联，如现代葡萄牙和西班牙。"外加"要么通过战争胜利方的强加，如日本和德国，要么通过殖民地的遗产，如印度、斯里兰卡和马来西亚。这里应当指出的是，这些国家在民主化之前，国家建设却早已经开始了，例如德国和日本。德国的近代国家建设基本上是在"铁血宰相"俾斯麦主政期间就开始并完成的，而在日本，这一任务主要在明治维新期间进行的。

那么，是那些因素促成西方国家从专制到民主的转型呢？理解西方民主发生、发展和生存的问题就是要理解民主的条件问题。在西方学界，至少存在三种主要理论。第一种理论，也是西方最流行最普遍的理论认为，民主这种政府形式只能存在于市场经济或者资本主义经济之中。第二种理论认为，较之其他社会，民主更有可能在工业化的富裕社会中发生、发展和生存下来。最后，第三种理论侧重于一个国家的政治传统，认为如果传统制度中包含妥协、权力制衡的因素，那么有助于国家向民主化转型。综合三者而言，民主最有可能在具有有利于民主发展的因素的、富裕的资本主义社会中得以生存。所有这些理论都是在讲西方国家的民主发展经验，很难把它们用于中国这样的发展中国家。但是对妥协、经济富裕程度、市场经济和有利民生发展的传统的强调可以反照象中国这样的发展中国家发展民主政治的困难，或者在发展民主过程中所缺乏的因素。

这里我们简单地来讨论一下这些理论。在研究西方民主发展过程中，无论是自由派，还是保守派或者马克思主义者，都会一致同意在民主政治和资本主义经济之间存在着一种历史逻辑。从当代一些学者如体德布罗姆、亨廷顿和摩尔的学说中，我们都可以看到这一点。为什么会这样呢？欧洲历史发展表明，资产阶级的兴起对那里的民主政治的产生和发展是密不可分的。根据这种理论，新崛起的资产阶级成功地驯服了君主专制国家。君主专制国家的统治原则是基于出身背景之上的政治等级。资产阶级认为这种政府形式不"自然"，所以要由基于财富之上的统治原则取而代之，因为财富比出身更为"自然"一些。但资产阶级的统治生产出了一个工人阶级。