刘剑文：宪政与中国财政民主

无论近代社会还是现代国家，政府的运作必然是建立在一定的财政基础上。作为以公共权力主导的资源配置――财政，不仅仅是经济制度的组成，更是政治制度的集中体现。财政作为国家主要的经济来源，财政不仅是政府经济收入与经济支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及到一国基本的政治决定过程。因此，财政民主，不仅体现的是宪政主义与法治主义精神，更体现了政治民主和经济民主的统一。

所谓财政民主，就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。随着我国提出构建和谐的社会目标，民主法治、公平正义成为和谐社会的基本要求，财政民主已成为构建和谐社会的基石，重要性不言而喻。财政民主的践行，对实现政府行为法治与公民权利保障都具有重大的现实意义。

一、宪政视角下的财政民主

（一）宪政与财政的内在逻辑

国家与公民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，也是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。” 因此，公民权利与国家权力的对立是宪政理论一切命题的基本出发点，而宪政的最终目的也同样在于维护公民自由、促进和保护人权。

在财政领域，公民权利与国家权力的关系集中表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调。财政，作为国家和政府运作的物质基础，亚当?斯密曾经指出，财政乃庶政之母，他认为：“公共资本和土地，即君主或国家所特有的两项大收入泉源，既不宜用以支持也不够支持一个大的文明国家的必要费用，那么，这必要费用的大部分，就必须取自于这种或那种税收，换言之，人民须拿出自己的一部分私人收入，给君主或国家，作为一笔公共收入。” 由此可见，财政实际上成为了公民对国家的某种让渡，不仅关系着国家物质力量的获得、保有以及增长，也同样关系到公民个人的自由和权益的成就。

私有财产权与国家财政权冲突的根源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果宪法不赋予公民基本权利，就难以形成对国家权力的制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，一方面是受到自由主义学说和天赋人权思想的影响，另一方面也是基于对国家权力可能不受宪法和法律制约或限制的担忧。基于历史的教训，各国宪法对私有财产权的保护，被提升到与国家财政权同等重要的地位。私有财产权的平等保护成为公共财政形成的宪政背景，或者说，以公民私有财产权保障作为对政府财政的控制，实际上是宪政的内在要求在财政领域的具体体现。

宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心。宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。政府运作公共财政的权力是源于公民赋予政府的。政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，没有了纳税人的纳税，政府便失去了生存和活动的物资基础，是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制，即纳税人有权对其所交纳的税收的使用，即对政府的财政行为进行监控，使之用的得当。在宪政下，公民（纳税人）是国家和社会的主人，他们有权依据宪法制定财政方面规则和制度，每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。财政收入法（或主要是税法）是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题，在宪政制度下，财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。

（二）财政民主的宪政逻辑

财政民主，其理论依据主要是主权在民的思想。所谓主权在民，即公民基于自由意志订立社会契约，制定法律，把归属于公民个人的权利转让给国家，以此换取国家对公民个人权利的保障，国家权力由此而生，其最终来源是公民的授权。可以说，在公民和政府的法律关系中，公民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。

借由民主的概念，可以认为财政民主所要求的是，人民依法通过一定的程序和方式，行使对国家重大财政事项的决定权。直接的要求则是，重大财政事项必须经过代议机构的同意，或者由其制定法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权，无论是财政收入还是财政开支，都可能被指责为违反人民的意志。因此，民主的内涵在于实现人民的自我管理和自主决策，从而推进其权利的实现与保障。

作为宪政的实现途径，财政民主是实现公民权利与国家权力和谐运作的基础。由于国家的强势地位，对公民的私有财产权，一方面需要通过宪法以及民事法律进行宣示和具体保护，另一方面需要对国家财政权进行有效的限制。因此宪政下民主的实质是建立在公民财产权与政府财政权互动的基础上。 在确保公民财产权的税收国家，财政收入必须仰赖公民的财产或财产权的让渡。公民同意是国家财政权形成的合法性基础，财政权必须以保护公民私有财产权为目的和归依，而财政民主则是公民财产权实现的制度基础。

（三）政治民主、经济民主与财政民主

民主最初体现于政治领域，即政府行为的合法性只能源于主权人民行使其自治权所授予的权威。从政治角度，实现所有公民的民主、政治平等以及基本的政治权利是国家的基本任务；从经济角度，保护财产权，实现经济的自由，增加财富的机会，实现社会整体福利的增进是国家职责所在。

财政横亘一国政治、经济领域，构成市场经济下政府进行资源配置、提供公共物品的政府性经济组织安排和政府性经济行为的规则体系。一方面，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对公民私有财产合法的剥夺之上，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，才能实现和维持国家行为的合法性。另一方面，从经济学角度，财政提供公共物品，必须是任何个人无法排他地占有和消费的物品，否则政府参与市场竞争，不仅是对私人经济自由的侵害，同时也是对源于公民的财政资金的不当使用。因此，政治民主和经济民主集中在财政领域就表现为财政民主。一方面，在政治的领域中，财政民主是公民政治参与和政治沟通的权利的保障；另一方面，在经济的领域中，财政民主是公民基本财产权的保护。

之所以强调财政民主，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。

贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。

二、财政民主的制度构建

从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。

重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。

（一）支出民主：以公共需要定位财政支出

政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。

一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品（包括全部纯公共物品和部分准公共品）。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。

（二）收入民主：以公共权力定位财政收入

政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性， 这也是国家获取财政收入的正当性基础。

由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。

（三）财政分权与民主宪政

分权是西方宪政史上控制国家权力的主要手段，分权对权力的控制一直是政治学和宪法学研究的命题，并且权力分立也已经变成了一种关于立宪政府的普适标准。 而在财政的层面上，民主除了意味着财政的收支民主，同样对分权提出了要求。收支的民主化在某种意义上是横向层面上的分权，而纵向层面的分权则是对中央与地方的关系提出了要求。中央与地方的关系涉及诸多要素，由于中央与地方政府关系的实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及经济利益的区域配置，因而财政关系就成为中央与地方的关系中极为重要的内容和敏感的领域。从实践上看，新中国成立后我国中央与地方的关系的历次调整主要是财政关系的调整。

财政权力在各级政府间的纵向分立对政府权力制约具有重要意义。将财政权限在各级政府间进行适当的划分，有助于降低财政权力的集中和垄断程度，将减少腐败和低效率的发生。此外，纵向的财政分权还使得次中央政府之间在提供公共物品的竞争成为可能，这种竞争可以对相关政府的权力行使产生制约。可以说，财政权限在各级政府间的划分与公民基本权利的保障具有密切关系。财政分权的优化程度关系着公民基本权利的实现，而财政分权之下拥有相应财政权的地方政府，这种一定程度上的财政自治，是宪政民主制度的基础性结构，是保障个人自由的重要政治机制，是人民参与公共事务的基本途径。 因此，财政分权是民主宪政的应有之意，也是财政民主的重要内涵。

三、财政民主的制度缺失及其反思

由于财政民主事关一国基本政治制度、经济制度，