吴伟：一幅被搁置了的“科学的、严谨的”蓝图

20多年前，邓小平为中国政治体制改革曾经设计过一幅“科学的、严谨的”蓝图。1987年召开的中共“十三大”，和大会通过的报告中关于政治体制改革的部分，“对实践邓小平设计的政治体制改革蓝图作了全面部署”。遗憾的是，由于种种原因，这幅“科学的、严谨的”蓝图，和党的全国代表大会为实现这幅蓝图所作的全面部署，在其后的近20年时间里，被搁置下来了，其最主要的方面并没有得到贯彻。

在20年后，在即将迎来中共第十七次全国代表大会的时刻，回顾和重新认识这幅“蓝图”的产生过程，和“十三大”通过的政治体制改革部署，重新研究和推进中国的政治体制改革，已是时不我待。考虑到时光已经过去了20年，现在的许多朋友，特别是年轻朋友，对“十三大”通过的政治体制改革方案已经不太了解，甚至很不了解了。作为当年这个方案研讨和起草的参加者、过程的知情者，我有责任在这里作一些简要介绍。

由于某些方面的原因，本文所据资料均来自公开出版物。

中共第十三次全国代表大会会场

邓小平与赵紫阳在大会主席台上

一、邓小平：明年党的代表大会要有一个蓝图

1986年，中国的经济体制改革进入了一个攻坚阶段。越来越多的人开始认识到政治体制改革与经济体制改革发展的不协调的问题。

6月10日，邓小平在听取关于经济情况的汇报时说“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”此后,在各种场合，邓小平又连续多次谈到了政治体制改革的必要性和紧迫性。同年9月，邓小平提出，政治体制“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图。”

为此，中央决定，由当时任国务院总理的赵紫阳主持，组建一个专门小组，负责研讨和起草这份具有历史意义的文件，提供给中央常委决策，并在次年10月召开的党的第十三次全国代表大会上提出。

二、赵紫阳：研究的着眼点是有利于国家长治久安和现代化建设

赵坦然接受了中央赋予的这项十分复杂而又充满政治风险的艰巨工作。他为研究工作确定了着眼点，一是有利于国家的长治久安，二是有利于加快我国的现代化建设。此后，在近一年的时间里，这个小组以邓小平的政治体制改革思想为指导，在赵的主持下，召开了许多次会议，做了大量的研讨工作，并向中央常委和政治局作了多次阶段性汇报。多位中央和中顾委领导直接参加了小组的工作。

根据需要，这个小组还先后从中央各部门抽调了几十位研究人员，由我的“老板”负责，组成了一个工作班子，“阅读材料和议论问题”。在此期间，这个班子召开了几十次有各方面、各层次领导干部参加的座谈会、征求意见会等，广泛听取各方面的意见；进行了几十次甚至上百次内部的百无禁忌的讨论、甚至是争论，以集思广益；收集整理了大量各方面的资料、建议，提供给研讨小组和中央领导层参考；并根据中央和研讨小组的意见，为党的十二届七中全会起草了相关文件。

1987年3月，已经担任代理总书记的赵向中央建议，成立“十三大”报告起草小组。这个起草小组仍然由我的“老板”负责。政治体制改革，是“十三大”的重要议题和会议文件的重要组成部分。因此，政治体改工作班子的部分人员也参加了报告起草小组的工作，他们负责将政治体制改革方面的内容写入“十三大”报告。

到1987年9月，由二个工作班子分别起草的《中央委员会向党的十三次全国代表大会的报告》、《政治体制改革总体设想》已基本完成，并在不同范围内广泛征求了意见。1987年10月20日，党的十二届七中全会“讨论并通过”了报告，“一致决定将该报告提请中共第十三次全国代表大会审议”。“全会讨论并原则同意《政治体制改革总体设想》，决定将这个文件的主要内容写入中央委员会向中共十三次全国代表大会的报告。”

三、“十三大”：通过政治体制改革“蓝图”

二十年前，1987年10月25日，中共第十三次全国代表大会在北京召开，赵紫阳代表中央委员会作了题为《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告。报告在全面阐述了社会主义初级阶段理论和党在这一阶段的基本路线的同时，向世人第一次公开了被邓小平称为“蓝图”的政治体制改革方案。

这个方案，以邓小平政治体制改革思想为指导，提出：“发展社会主义商品经济的过程，应该是建设社会主义民主政治的过程。不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。”

报告指出，我国政治体制的“重大缺陷，主要表现为权力过分集，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。”为此，“改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”而“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。各项改革措施，都要紧紧围绕这个目标，从解决业已成熟的问题着手。”

报告从七个方面，阐述了政治体制改革的基本内容：

1、“关键首先是党政分开”

报告指出：“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。”

应该说，把党政分开作为政治体制改革的“关键”，抓住了问题的要害。权力过分集中，是传统政治体制的基本特征和“总病根”。它最主要的表现形式是，权力集中于党委，集中于书记，党政不分，以党代政。

反对“以党治国”、“党权高于一切”，是邓小平的一贯思想。早在1941年，他就在党的刊物上发表文章，认为，“党对政权要实现指导的责任”，“要实现监督的责任”。“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”可以说，邓小平的这一思想，是“十三大”提出党政分开的一个重要思想渊源。

报告提出，党政分开即党政职能分开。它的基本涵义是：

①党应当在宪法和法律的范围内活动。

②党领导人民建立了国家政权、和各种组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。

③党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

④党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。

⑤改革党的领导制度，要划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。

报告对党的中央、省、市、县、乡的各级党委、企事业单位中的党组织的职能和活动方式作出了规范，并提出了调整党的组织形式和工作机构问题，主要是：

①各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。

②党委办事机构少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。

③逐步撤销政府各部门现有的党组。

④党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪党风。

⑤现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，要逐步改由所在地方党委领导。

2、进一步下放权力

报告认为，权力过分集中的另外一个表现是过分集中于上级领导机关。一方面，领导机关管了许多不该管、管不好、管不了的事，陷于事务主义而不能自拔；另一方面，基层缺乏自主权，人民群众的积极性难以充分调动。克服这一弊端的有效途径就是下放权力。

报告提出，下放权力的总原则是：凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。根据这一总原则，报告对中央与地方的关系、政府同企事业单位的关系、党和政府同群众组织的关系等，作出了原则规定，并强调，“地方、部门和单位，都要树立全局观念，严格依照法规和政策办事。为了使企业具有充分活力，为了更好地发挥城市在发展社会主义商品经济中的作用，下放权力必须以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点。凡是规定下放到城市和企事业的权力，各中间层次一律不得截留。这是打破条块分割的重要措施。”

3、改革政府工作机构

报告认为，政府机构庞大臃肿，层次过多，职责不清，互相扯皮，是形成官僚主义的重要原因。必须下决心对政府工作机构自上而下地进行改革。

报告强调，机构改革必须根据经济体制改革的要求，抓住转变职能这个关键。

①要合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。

②要从机构配置的科学性和整体性出发，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门。

③转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。

④要贯彻精简、统一、效能的原则，清理整顿所有行政性公司和近几年升格的机构，撤销因人设事的机构，裁减人浮于事部门的人员。

为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。主要是：

①完善行政机关组织法，制定编制法，用法律和预算控制机构和人员编制。

②要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。

③要制定行政诉讼法。

④加强对行政人员的监察，追究一切失职、渎职和其他违法违纪行为。

4、改革干部人事制度

报告认为，我国现行干部人事制度存在重大缺陷，主要是：“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。

进行干部人事制度的改革，就是要对“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。

干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度。在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。

报告强调，无论实行哪种管理制度，都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则。

5、建立社会协商对话制度

报告指出，正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。

建立社会协商对话制度的基本原则，是提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误。

6、完善社会主义民主政治的若干制度

报告指出，社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。改革的主要内容是：

①继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督。要使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督。要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，