陈敏昭：制度转型到了质变期

[摘要] 经过30多年的改革开放，我国的经济体制改革取得了巨大成就。然而这种渐进式的变革不断遭到来自既得利益集团和权力集团的蚕食和侵蚀，使改革的方向常常发生改变，并且出现新的权力寻租集团和旧的寻租集团结盟、权力寻租集团和既得利益集团结盟，这些联盟利用各种时间和手段给进一步改革制造障碍。因此，我们必须尽快进行政治体制改革，遏制和化解消极势力的影响。政治改革向何处去？近代以来，一次次残酷的血腥教训和世界上多数国家的实践证明，蕴含着自由、平等、公正的民主政治是人类文明史上最为优秀和首要的政治成果，是衡量政治共同体是否实现正义和公平最大化的基本原则和价值，既是确保公民自由和平等的一套制度设计，又是所有公民孜孜以求的一种价值理念，因此理当成为中国政治体制改革的目标。当务之急是完善选举制度，要让当选者明白，权力的真正来源是选民的授予，而不是权力的上下授予。如果不对选民负责或者滥用权力，人民同样可以剥夺他的权力。

[关键词]制度转型 政治改革 权力寻租 选举

制度经济学所讲的经济体制变革，指的是原计划经济国家向市场经济体制的制度转型，这是一种复杂的、影响深远的制度变迁，是人类理智地选择向现代文明的回归，也是新制度经济学研究的主要内容之一。新制度经济学认为，计划经济是一种主要由国家机构完全掌握生产资料和消费资料产权的经济制度系统。如何使用和分配这些产权（包括劳动力）要由中央、省或地方的政府机构来决定。为了便于实施自上而下的控制，不得不用外在设计的、主要是严格指令性的、缺乏合理性科学性的计划来取代市民社会中的许多内在制度，从而中央计划代替市场的自发调节。在这样的社会经济制度下，竞争性市场的信息机制、缔约自由和私人产权的激励机制被废除，从而导致计划经济遭受巨大的动态效率损失，资本存量下降，经济绩效恶化，前苏联、东欧的社会主义国家和改革开放前的中国等就是最好的例证。面对日益严重的经济问题，这些国家先后开始了市场取向的经济体制改革。制度转型，即从一种政体转变为另一种政体，或者说是从以生产资源集体的、国家的所有制和党政机关控制生产资源的运用为主转变为以明确产权的所有制以及按个人和民营团体的分散决策运用生产资源为主。

制度转型是一项复杂的、繁重的任务，其目标是构筑市场机制，本质上包括四个方面：第一，个人必须掌握其在民事、经济和政治上的自由权，包括自由出售自己劳动力和技能的权利，拥有财产的权利，结社的权利，寻找信息的权利，发表言论的权利和迁徙的权利。自由契约和财产所有权的恢复，意味着也必须使对物质和精神福祉的责任个人化。第二，以前服从中央计划和政府官员指令的生产组织，必须转变为自主的和自负其责的经济实体，所有者和经营者都必须学会自负盈亏。换一种说法，他们必须学会在严格的预算约束下进行决策并对决策后果承担完全责任。因此，企业必须转变为独立自主的法人，有缔约自由，包括对所签契约负充分责任。这要求有公司法和商法的支持，也要有行政机构、司法机构的支持。第三，必须从根本上转变政府的作用。政府存在的根据不是什么国家的宏伟规划、伟大理想或臆造的历史铁律，而是为政治上平等的所有公民服务。在制度转型的过程中，需要在理论上承认受规则约束的、宪政的和有限的政府这样一项原则，并在实践中进一步深化它、巩固它。为此，需要强有力的制度控制和可稽查性来抑制根深蒂固的代理人机会主义（权力寻租），法治必须适用于所有的政府主体和市场主体而不能有任何例外。否则，只要任何一级政府机构或政府官员不为自己的帐单付款且凌驾于法律之上，这些本质要求就会遭到破坏。当然，在转型过程中必须坚持政府的保护性职能，必须建立一个最低社会保障体系来确保起码的结果平等，这是一种对社会稳定的投资，即使它与形式公正、自由和激励有时相互冲突，我想也是能够被大多数人接受的。第四，在国际竞争和要素流动的国际背景下，制度转型过程和实施严格预算约束要想获得理想结果，都需要开放的外部世界的推动和监督。必须使国际投资和支付自由化，以开辟发展更优国际劳动分工、转移生产和商务诀窍的机会，并发挥竞争的刺激作用。必须废除货币管制，从而使汇率能够反映世界市场的价格。

关于制度转型中政府的作用始终是个悖论，既要利用它还要防着它。政府的权力必须靠政府的权力来消除。政府的作用体现在四个方面：第一，政府必须制定并执行民事和商业法律方面的规范，并要使这些法律扎根于一套全新的宪法中。法庭和警察必须学会实施新的法律，各种政府机构都必须受到监督并接受正常的稽查。政府还必须颁布一部商法和明晰的破产法，以便使缔约自由具有实质内容。此外，为了使市场机制能以较低的交易成本运作并减少欺诈风险，必须有一个独立自主的严密的司法系统、各种各样的公共登记（土地权、股权、产权等等）和专家、社会各界共同监督机构（银行监管和商业标准仲裁等）。第二，培育和巩固要素市场和产品市场的制度。第三，变革庞大的官僚组织为制度转型提供上层建筑的保护。制度转型必须变革拥有巨大权力的庞大的各级官僚组织：其一是缩小队伍，减少机构；其二是必须严格划清各级政府事权和职责范围，立即清算集权体制，实行各级政府高度自治，并只对辖区内公民负责而不是对外负责！这不仅可以削减政府加给社会的成本，而且可以克服有组织官僚压力集团对改革的抵抗，这样的压力集团的切身利益会使无所不在的权力干预延续下去。为此，必须将与企业中所用准则相似的稽查准则导入政府。不仅要导入收入――支出预算，还需要为审查公共资产和负债上的重大变化而导入政府的资产负债平衡表，它能反映出经过独立评估的资产、负债及未来的或有事项。这种信息有助于判断何种政府行为是有益的，何种行为造成了损失。来自市场的收入决不能被当作可用于资助新的政府日常开支的财政收入，因为民有化仅仅是对产权的重新安排。一个主要目标是要确定最小政府的各项任务，以及如何实施这些任务，如何设计有效的、基础广泛的税种来为这些任务筹集资金。当税收远远少于支出时，就是一种典型的政府失灵；当税收远远大于支出时，这样的政府不亚于掠夺公民财富的强盗。第四，确保货币稳定。在创建新秩序的过程中，一个核心性的集体任务是确保稳定的货币。因为在制度转型过程中，不可避免地有许许多多变量发生着变化，这时，必须将市场价格作为信号传送出去，以尽可能清晰地反映变化的资源稀缺性和各种市场机会。相对价格变化信息不应被通货膨胀的干扰所掩盖，必须向社会提供真实可靠有可比性的信息。在制度转型的过程中，个人和企业所面临的信息问题都远远超出了人们通常所面对的问题。而提供稳定货币的任务，要求建立一种双层银行系统：第一层是按照国际规则和国际化要求设立的金融监管体系，它并不介入第二层的私人银行业务；第二层是商业银行自身的自我约束与规范。

上述这些政府作用的发挥对于制度转型的实现是至关重要的。政府要放弃具体的干预和再分配政策。只有这样，产权和有效市场才会出现，新秩序才会自发地被越来越多的人所认识。

近年来的社会实践说明，制度转型方式有两种基本类型：激进式和渐进式。激进式制度转型又称“休克疗法”。它是一次性的全面制度变革，试图通过紧缩货币，放开价格，全面推进私有化，在短期内实现计划经济向市场经济的过渡。激进式制度转型的主要内容包括：（1）大幅度缩减货币供应量，实行高利率，取消优惠贷款；（2）消除预算赤字，减少对企业和价格的补贴；（3）保留少数重要商品的国家定价，绝大多数商品价格全面放开；（4）取消对企业工资的限制；（5）取消和减少政府对涉外经济活动的各种限制，实行涉外经济活动的自由化；（6）全面改革财政税收制度，引入新的预算制度和税收制度；（7）引入新的银行制度，实行银行的商业化；（8）建立新的社会保障制度；（9）更新民法体系，建立新的法规制度；（10）分步实行国有企业民营化。

渐进式改革是在向市场经济过渡时，采取累积性的边际演进的制度转换模式，因此也称分阶段改革，它强调经济制度变革可以分阶段逐步推进，最终建立市场经济体制。渐进式制度转型的基本过程可以概括为：（1）在改革的初始阶段，进行具有地方特色的实验，到成功的案例不断涌现时，则推广扩大这些实验；（2）首先在农业、农村进行市场取向的改革；（3）在农村改革取得初步成功经验后，将改革的重点从农村转移到城市，逐步推进所有制、价格制度、市场体系、国有企业管理、金融体制等一系列制度安排的改革。

新制度经济学认为，一旦旧体制完全失去信任，则迅速地转向新的规则并使所有方面同时发生变化就会很有利。缓慢的改革只能让新的寻租集团和旧的寻租集团结成联盟，这个联盟会利用各种时间和手段给进一步改革制造障碍和麻烦。缓慢的改革还使相对价格扭曲，这是因为有的部门价格放开了，而其他部门仍落在后面，子系统的互不兼容永远是不稳定和协调中效率损失的根源。事实证明，与犹犹豫豫的渐进论相比，在对连贯而预先主动的配套改革作出反应时，旧利益集团的声音会较少听到，而新的利益集团会在改革过程中无所顾及地鼓噪而行，甚至厚颜无耻到完全不顾及脸面。如果新制度是简单的，普适性的，且基本上是禁令性的，就较易于被学会和采用。当然，进行这样一场变革需要有一个高效廉洁的政府，而这又进一步要求有一套新的政治系统，政府和政治系统能够团结各种社会力量并受到广泛的支持。但是，在很多转型国家里，这一条件只是一个希望和理想。因而制度转型过程将是漫长的，普通百姓为此付出的代价将是巨大的。

新制度经济学比较了中国、苏联、东欧现实社会主义国家的制度转型过程。在新制度经济学看来，中国是渐进式制度转型的典型。改革的成效是巨大的，是有目共睹的。但是，由于变革的渐进性，新兴的市场系统没有得到国家应有的保护和连贯的稳定的制度充分支持，拥有各种权势的官员不间断地对产权（尤其是在他们主导下由国营企业改制中留有余地的企业）提出各种各样没有休止的要求，更为严重的是产权界定不清、不能作出可靠的承诺、合同如同儿戏常常可以不执行，法律、规章和政策的制定常常是不透明的和任意的。也就是说，权力系统对改革成果进行着可怕的蚕食和侵蚀，使改革的方向常常发生改变，失去原有的目标。如果我们不尽快对之进行遏制，他们将利用金钱和权力扭转改革的大方向，使改革朝着只有利于少数人的方向发展而损害大多数人的利益。

但是，激进式改革的苏联和东欧对控管劳工、金融、资本及产品市场的各项制度实施了系统性的变革，并辅之以贸易和货币的自由化，以及对政府所拥有的产业进行了私有化后，通货膨胀逐步回落，预算赤字和公共债务被削减，外资受到吸引。它们相继走上了经济持续增长的道路。因此，现在评价激进式改革和渐进式改革何优何劣还有点早，出水才看两腿泥。

如果居民没有民事、经济和政治上的自由，没有个人责任感；企业没有决策自主权，没有缔约自由和受严格的硬预算约束；政府的行为不受规则约束，不能有效地抑制权力寻租；不全面实行开放经济，不加入制定开放性国际交往规则的机构，那么就很难说改革取得了成功，市场也就不可能在新的经济体制下成为资源配置的基础性机制。只有完成了这些方面的制度变革，社会主义国家经济体制改革才能说是完成了基本的制度转型。

此外，如果政府不能在改革中发挥积极主导作用，市场体制和机制就不可能真正建立起来。很难想像，没有政府制定并监督实施保证市场机制正常运转所需要的法律制度；没有政府有效培育和巩固市场运行的载体；没有政府权力对官僚机构的改革与约束；没有政府通过建立有效的金融体系确保货币的稳定，市场经济体制就不可能建立与健全。然而，由于权力的惯性和权力寻租，使得各级政府官员又退化成庞大的既得利益集团，他们的价值取向在很多时候是和改革大方向是背道的。这说明，我们还必须立即对政治体制进行改革，让公民自由选择可以信任的、可靠的政府代理人。当失去信任或者不称职的时候，人们能够通过公开的、透明的、合法的、定期的选举机制撤换他们，使后来者能够警醒，能够按照选民的意志进行工作，并且对全体选民负责。因此，我们必须尽快对政治制度进行改革，第一要务是改革选举制度和权力授予制度。要让行使权力者真正明白，权力的真正来源不是上级授予，而是人民授予，权力必须为人民服务，为选民服务并接受选民的监督。

早在一九八六年九月三日会见日本公明党委员长竹入义胜时，