杨雪冬：社会变革中的政府责任：中国的经验

[摘要]政府责任是改革开放30年来政府变革的重要内容。回顾历史，可以清晰地看到中国政府的责任在内容、实现机制以及完成效力等诸多方面取得了巨大的进展，政府的回应性大大提高，比较好地适应了社会经济发展的需要。然而，中国政府责任在实现过程中也存在着内在的矛盾，即政府责任内容“泛经济化”，责任实现机制“泛政治化”。这种矛盾已经导致了许多负面效果，并且阻碍了政府自身的改革。要解决这个矛盾，应该进一步提高政府权力运行的民主化和理性化程度，推动回应性政府向责任政府的转变。

[关键词]政府责任；改革开放；泛经济化；泛政治化；责任政府

建设责任政府是过去20多年来各国政府改革与创新的目标之一。[1]中国的政府改革也顺应着这个潮流，在调整和完善政府责任内容，提高政府责任意识和责任能力等方面进行了努力，确保了政府责任基本适应市场经济发展和社会日益开放和多元化的需要，有效地发挥了政府在推动经济增长，保持社会稳定，参与国际社会等方面的积极作用。然而，相对于高速度和多层次的社会经济变迁来说，政府责任的调整和改革相对滞后，在某些领域不仅没有发挥出推动作用，反而成为改革和发展的障碍。

本文分五个部分。第一部分从理论上简要分析政府责任和责任政府，然后提出一个考察中国政府责任变化的分析路径。第二部分讨论中国政府责任的发展以及取得的主要成就。第三部分从地方政府角度讨论政府责任“泛经济化”带来的问题。一方面，经济增长责任挤压了政府的社会管理责任和公共服务责任；另一方面，地方政府缺乏足够的财力来履行公共服务责任。第四部分讨论治理问题的增多对政府责任实现机制提出的挑战。尽管政府已经不再是“全能政府”，但面对这类问题，承担着“无限责任”，被迫用“政治方法”来保证责任的完成。最后一部分是结论。

一、政府责任与责任政府

任何政府都要承担一定的责任，但并非所有的政府都是责任政府。只有那些有能力承担社会经济生活所要求的基本责任并且有制度保证责任履行的政府才可以被称为责任政府。政府责任实现的过程包括“回复”和“执行”两个环节。所谓“回复”，指的是政府机构以及政府官员有为公众以及监督机构提供决策和行动的信息并给予解释说明的责任；所谓“执行”，指的是公众和监督机构可以对失职行为给予惩罚并对错误行为进行追究。[2]政府责任的实现有四个机制：民主选举、内部监督与控制、社会参与以及官员的自觉。前三个机制共同构成了政府责任制度，官员的自觉则是责任制度在个体行为中的内化，只有这样，才能保证责任履行的持续性和稳定性，并减少制度运行的成本。

这里有必要把责任政府(accountable)与“回应性”(responsive)政府区别开来。有学者指出，

前者指的是对公民负责的政府，后者指的是对公民要求回应的政府，二者的差别是根本性的。伯纳德・曼宁(Bernard Manin)等人认为，如果一个政府根据公民的偏好制订了相应的政策，那么它就具有“回应性”；如果公民能够洞察政府是否代表了他们的利益，并且对其采取合适的惩罚措施，优秀的保留其位，失职的撤销职务，那么这样的政府就是“负责的”。因此，回应性政府强调的是政府行为的动机，责任政府强调的是政府行为的质量。[3]责任政府肯定是回应性政府，但回应性政府并非就是责任政府。无论是责任政府还是回应性政府，都要承担一定的责任(responsibilities)。我们在分析改革开放30年来中国政府责任的发展和变化时，从考察政府责任的三个要素入手，即政府的基本责任、履行责任的制度以及实现责任的能力。根据中国政府责任发展的情况，我们可以作出两个基本判断。

第一个判断，从过程来看，中国政府责任处于从建设回应性政府向建设责任政府的转变过程中。各级政府围绕市场经济的发展和社会条件的变化进行着调整和改革，比较好地适应了新的环境，基本满足了国内民众的要求，稳定和巩固了政府的合法性。因此，中国政府在承担经济发展所要求的基本责任时具有主动“回应性”。但是由于责任内容不均衡、责任机制不完善、公众参与不足、政府责任意识不强，回应性政府还没有切实转变为责任政府。

第二个判断，就现状来看，中国政府处于无限责任与有限能力的冲突中，这尤其体现在地方政府层面。由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失，各级政府承担着大量责任，远远超出它们的能力。更重要的是，在某些责任追究上采取“一把手”责任制，用职务调动和升迁作为检验责任的基本机制，使得政治责任无限扩大，并妨碍了政府法律责任的履行。因此，对于承担着无限责任的具体责任部门或官员来说，当责任与能力有巨大差距时，他们会寻找机会逃避责任。

二、社会经济发展与政府责任的变革

1978年12月，在“文化大革命”结束两年之后，邓小平在中共十一届三中全会的准备会议上尖锐地指出，在各地企事业单位、党和国家的各级机关中，“一个很大的问题就是无人负责”，所以急需建立严格的责任制。[4](P150-151)政府的首要责任就是使长期失序的社会和经济尽快回到正常运转的轨道，并实现国家意志的统一。1978年颁布的宪法和1979年颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对中央和地方各级政府所履行的职责给予了明确的界定。但是这两部法律带有明显的“文化大革命”时期的痕迹，难以适应新的发展形势，因此在1982年分别进行了修订。

要完成宪法和组织法规定的这些职责，各级政府必须依靠具体的部门设置和职能设定。部门和职能反映了政府完成这些法定职责所依靠的组织机构，采取的方式、手段和方法。由于中国政府是集中型结构，各级政府的部门设置和职能规定从上而下具有高度一致性，所以，我们主要考察中央政府机构的设置和职能的调整。面对不断加速的市场化、社会多元化、城市化和全球化，中国政府责任建设取得了以下几个方面的主要成就。

第一，随着经济的发展，特别是建设社会主义市场经济体制目标的明确，政府责任在内容上也逐渐清晰。1984年，在引入市场，改革计划经济体制6年之后，中共中央作出了《关于经济体制改革的决定》。该决定提出，虽然领导和组织经济建设是国家机构的一项基本职能，但并不适应经济和社会发展的要求，要实行政企分开，各级政府原则上不再直接经营管理企业。1992年，建立社会主义市场经济体制作为改革目标被明确下来。1993年，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把政府管理经济的职能按照市场经济的要求规定下来。至此，关于政府管理经济的职能的讨论基本结束。

2003年中共中央作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》针对政府对经济领域的过多干预问题，提出要“把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这可以看做是公共服务型政府的最初提法。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。[5]2004年，建设“服务型政府”的目标被确定下来。2008年3月，《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

第二，政府层级之间的责任划分逐步清晰，各个政府部门内部的责任机制建设日益完备。在集中体制下，一方面，各级政府在责任上具有高度同构性；另一方面，由于管辖范围和对象不同，承担的责任也有所不同。因此，下级政府既要向上级政府负责，也要向本辖区的居民负责。改革开放以来，各级地方政府对后者承担的责任更加具体。1987年，中共十三大报告在谈到中央和地方关系时指出，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。1994年分税制改革后，中央与地方在财政支出责任的划分上更加清楚，地方政府几乎承担起当地社会经济发展和管理的全部责任，这既强化了地方政府的责任，也增加了工作的压力。

为了加强政府责任，各种形式的责任制度和机制也建立起来，并在法制化和制度化方面逐步完善。在责任机制建设方面，政治责任、行政责任以及社会责任都不同程度地得到了发展。政治责任机制主要由党管干部制度和人民代表大会任免干部制度组成。行政责任主要依靠的是各种法律，其中包括1989年颁布的《行政诉讼法》、1999年的《行政复议法》、2004年的《行政许可法》、2006年实行的《公务员法》。社会责任机制的建设主要依靠的是公民参与和新闻媒体的监督。尽管公民和媒体监督受到一定的限制，但在某些问题的解决上更具有力量，在很大程度上弥补了政治责任机制和行政责任机制的不足，提高了政府对社会要求的回应性，为回应性政府向责任政府转变创造了条件。

第三，随着市场体制的完善和社会力量的发展，政府有意识地把一些责任交还给和转移给企业和社会组织。经济领域的改革首先是从放权给企业开始的，接着进行了政企分开改革，经过20多年的努力，各种产权类型的企业已经成为市场的主体，基本实现了自主地位。政府在经济发展中的责任从参与者向规则的制订者和维护者转变。相比较而言，社会组织的发育和发展比较缓慢，但它们的出现和强大有效地分担了政府“无所不包”的责任，并且限制了政治力量的过度蔓延。社会组织的发展集中体现在两个方面：一是在城市和农村分别建立了基层群众性自治组织；二是公民社会组织不断发展。市场经济体制的建立和社会的分化为公民社会组织的发展提供了物质基础，而政治体制的改革则为其提供了必要的制度支持。公民社会组织的数量逐年增加。特别值得注意的是，不仅在各个领域中出现了不同规模、目标的民间组织，而且一些官方支持的群众性组织和社会团体也在加快自身的“公民社会化”，以适应社会的要求。

第四，随着参与全球化程度的加深和国力的增强，政府承担起越来越多的国际责任。在改革开放之初，维护世界和平、实现发展、反对霸权、加强与第三世界的团结是中国政府承担国际责任所坚持的基本原则。这显然深受冷战期间形成的国际环境以及中国所坚持的斗争意识形态的影响。冷战结束后，特别是随着中国国家实力的增强，中国在维护世界和平，实现共同发展这个基本原则下，所承担的国际责任在内容、形式、方向及程度等方面都发生了巨大的变化。2003年“非典”事件直接推动了中国在更多事务上采取开放与合作的态度。2005年9月，在联合国成立60周年的首脑会议上，胡锦涛提出要建设共同繁荣的和谐世界，成为负责任的国家。国际责任的加强不仅丰富了政府责任的内容，也推动了政府对内责任的实现。在2007年中共十七大报告中，二者的关系得到了清晰说明。该报告提出，要在政治、经济、文化、安全、环保等多个方面加强合作，共同解决问题，应对挑战，分享发展机遇，以实现共同繁荣。

第五，政府责任的民主机制不断完善和强化。这主要表现在三个方面。一是作为政府权力的制度授予主体――人民代表大会发挥了更为积极而主动的作用；二是基层民主选举的推进；三是社会公众参与政府运行的程度逐步提升。

过去10多年来，地方人民代表大会及其常委会的法定权力逐步实效化，并且在某些方面取得了较大的进展。人民代表大会制度的实效性运行除了体现在民众和官员对人大权威性认同的加强外，更体现在一些具有创新意义的制度和程序为人大权力的实现提供了载体。基层民主选举虽然目前还停留在村民自治和城市居民自治的层次，但是对于实现政府责任的民主化具有战略意义。具体来说：一是通过直接选举，国家把自治的权力归还给了村民和城市居民，从而在法理上划清了国家与社会的边界。二是通过定期直接选举，人民的政治权利意识明确和增强了，民主授权关系明确化了。三是在村民委员会选举的启发和推动下，竞争性选举方式向更大范围和更高层次扩展。社会公众是通过参与来加强对政府责任履行的督促和监督的。对于政府来说，一方面，要开放更多公民参与的领域；另一方面，要提供参与的渠道和途径。社会公众的参与能力随着信息技术的变革得到了实质的增强，他们更容易获得关于政府行为的信息，也能够通过多种渠道表达对政府的要求和不满。热线电话、网络互动(包括利用聊天工具、博客等网络信息发布手段)成为新型的参与方式。中共十七大报告提出，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，