杨光斌：公民参与和当下中国的治道变革

〔摘要〕在公民参与的制度环境发生变化的条件下,公民参与的主体类型也在发生着变化。中国政治发展的基本状况就决定了公民参与的主体不但有参加选举政治的公民个体,更多的是无组织的“群体”(大学生、弱势群体以及网民)以及为实现特定利益而结成的“团体”。在某种意义上,这种主体特征是由制度环境以及由此而导致的政治行为方式决定的,可以分为制度性与非制度性的公民参与,这些参与方式决定了中国的公民参与既有影响政府的活动,也有为了直接维护参与者自身权益的活动,而有的政治性活动只是为了泄愤。根据公民参与所要实现的目的,公民参与的主体可以划分为“理想型公民参与主体”、“利益型公民参与主体”和“泄愤型公民参与主体”。参与的形式有制度性参与与非制度参与。公民参与在一定程度上影响着政府的决策、政策转型与制度创新,并推进着社会主义民主政治向前发展。

〔关键词〕公民参与;制度性参与;非制度性参与;治道变革;人民民主

作者简介：杨光斌，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，中国人民大学比较政治制度研究所所长。

经典的政治参与概念是公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。政治参与的主体一般是指公民个体,政治参与活动主要包括公民个体的投票、选举、主动接触和结社活动。在这些活动方式中,除了结社活动具有群体性特征外,其他活动都是高度的个体化。显然,一些团体性活动,比如利益集团的活动,并不在政治参与的研究之列。更重要的是,政治参与是制度框架下的合法的政治行为,而且活动目的仅仅是为了影响政府的决定或政府相关的活动。

中国的政治发展状况意味着不能简单地套用西方语境中的政治参与概念,其主体和活动方式都可能有所不同,且政治参与的目的指向也有“中国特色”(除了影响政府的活动,还有大量的“维权”行动)。第一,选举政治并不是中国政治过程中最为常见的政治活动,间接选举制度让一般公民不能参与中、上层的人事安排,县及县以下的直接选举制度还有很多需要完善的地方,因此一般公民较难通过选举来表达自己的利益诉求。第二,中国的法制化程度不是很高,且有些制度安排并不合理,很多利益纠纷在制度框架内不能得到及时而有效的解决,被迫采取非法律或非制度性手段来捍卫自己的权益。第三,中国政府体制是由5级政府(中央―省―市―县―乡)构成的金字塔结构,且实行以“干部委任制”为支柱的政治单一制。〔1〕在这种体制下,很多发生在村、乡一级的利益纠纷以及村民与基层政府的冲突不能得到有效化解,被迫选择非制度性的行为来表达自己的利益诉求。

特定的语境决定了不能简单地套用既定的“政治参与”概念去分析中国的政治发展与政治过程,因而选择“公民参与”概念。公民参与的主体不但包括公民个体,还包括无组织的群体、民间社团以及网民这样的新兴公共群体,公民参与的活动不但包括为了影响公共权力的行为,还包括因受公共权力侵害而捍卫自身权益的活动,有的甚至因为纯粹为发泄对社会的不满而发生。因此,公民参与是一个比政治参与外延更广的概念。尽管如此,根据不同的语境,这两个概念还是在本文中交替出现。

肇始于1978年的改革开放把新中国并不长的历史划分为两个决然不同的时期。改革开放带来了社会结构的深刻变革,道德化政治向利益化政治转移。为了适应这种政治转型,政府的价值取向和行为方式也发生了重大转型。所有这一切,都推动了公民参与,这也是其他民族国家建设所碰到的政治经济关系。有意思的是,这种基于历史经验而总结出来的、流行于上个世纪60-70年代的现代化理论又碰上了互联网这样的技术革命。政治生活的网络化既是对现代化理论的挑战,也是对遭遇网络的转型国家的重大挑战,公民参与以前所未有的速度扩展,从而对政治形成前所未有的冲击和影响。参与的主体、参与的形式和机制都发生了革命性变化,公共参与也推进了中国治道变革,尽管有序的公民参与亟待建设。

不可能以一文的篇幅深入研究30年来公民参与与中国治理变革的关系,本文只能算是一个宏观上的评论性观察,并因此具有划分类型的“类型学”特征,从而提出相关的理论思考。

一、公民参与主体:理想型―利益型―泄愤型

在公民参与的制度环境发生变化的条件下,公民参与的主体类型也在发生着变化。中国政治发展的基本状况就决定了,公民参与的主体不但有参加选举政治的公民个体,更多的是无组织的“群体”(大学生、弱势群体以及网民)以及为实现特定利益而结成的“团体”。在某种意义上,这种主体特征是由制度环境以及由此而导致的政治行为方式决定,可以分为制度性与非制度性的公民参与,这些参与方式决定了中国的公民参与既有影响政府的活动,也有为了直接维护参与者自身权益的活动,而有的政治性活动只是为了泄愤。根据公民参与所要实现的目的,我把公民参与的主体划分为“理想型公民参与主体”、“利益型公民参与主体”和“泄愤型公民参与主体”。

1.理想型主体。理想型主体主要是指1980年代的大学生群体和新世纪以来的部分网民。

(1)大学生群体。在整个80年代,中国最引人注目的政治参与活动主要表现为以大学生群体为主体、以追求政治理想为目标的“街头政治”活动。为什么整个80年代的政治参与主体都是只有理想而无个人利益的大学生群体?原因很复杂,至少以下两点是不容置疑的。第一,政治体制改革的浪潮。十年“文革”使很多人认识到,中国绝不能再发生因体制不能纠错而导致的灾难,因而以民主政治为取向的政治改革在“文革”结束以后立即启动,80年代的政治改革和经济改革一样轰轰烈烈,1987年党的十三大把政治改革推向高潮。这些改革诱发了充满激情和理想的大学生群体的参政热情。第二,国家与社会关系。反思“文革”与改革开放同步进行。在反思中,很多人产生信仰危机;在改革开放中,人们更多地了解了外部世界,而改革不同于革命,不可能和过去断裂。这样,思想与思想之间、理想与现实之间都形成巨大冲突。国家与社会的紧张关系必然在充满激情和理想的群体中爆发出来。

在上述政治和法律背景下,在改革开放后的第一次换届选举即1980年选举中,候选人、尤其是一些高校的大学生候选人,以竞争式选举的方式向选民推广自己的政治主张。可以认为,1980年选举是“文革”以后第一次大规模的以民主政治为取向的政治参与活动,尽管此前还有以“西单民主墙”为代表的“大鸣、大放”活动。从此以后,在整个80年代,几乎每年都发生规模不等的学生运动,其中规模最大的是1986年底和1989年春天的学生运动。不管是因为什么原因而诱发的学生运动,运动中的口号和目标最终都是“民主”、“自由”,比如1986年底的学生运动因北京大学物理系学生被一社会青年伤害致死而引发,1989年学生运动因纪念胡耀邦而诱发。

自由与民主是人类的普世价值,因而追求这样的普世价值本身并没有错。但是,值得反思的是,“街头政治”是否是实现民主政治的好形式?今天很多人会给予否定性回答,尽管他们可能曾是“街头政治”的参与者。

即使在利益政治的今天,大学生群体依然可能是理想型主体,他们的活动方式可能从“街头政治”转向互联网参与。当然,理想型网民决不只包括大学生群体。

(2)理想型网民。和大多数国家一样,中国的社会经济转型和经济增长带动了公民参与,经济增长和公民参与要求的增加又推动着政府的制度化建设。和早发达国家和早转型国家不一样的是,中国和其他国家类似的政治经济关系遇上了其他转型国家没有遇见过的互联网。这个前所未有的技术革命对中国的政治发展构成重大挑战,也为中国民众的公民参与提供了一个前所未有的平台。从无到有、从少到多,近十年运用网络技术的人以几何基数增长:上网电脑数量从1997年的29.9万台增加到2007年的7800万台(家庭上网电脑);网民从1997年的27万人增加到2007年的2.1亿人（据中国互联网络信息中心(CNNIC)数据）;手机拥有量突破215亿部。网民是近十年来新兴的政治力量,但是不能把网民当作一个整体。不但网民之间存在巨大分歧,同一个网民还可能充当多个角色或彼此冲突的角色,对待不同的问题有不同的态度。就作为一个群体而言,有的网民更关注理想性议题,有的网民更关心利益性话题,有的网民只不过泄愤而已,有的网民甚至同时可能在上述三个领域游走。据此,我把他们分为理想型主体、利益型主体和泄愤型主体。

理想型主体是指那些因公共利益或公共话题而影响公共权力的网民。盛行于80年代的理想型政治参与在90年代一度沉寂,但是到了本世纪,网络技术为理想型政治参与提供了一个新的平台和契机,理想型政治参与又重新成为中国政治过程中的一种重要的政治变量。但是不同于80年代的理想型参与,新世纪以来的理想型参与大多着眼于具体的公共议题,而非80年代的那种动辄自由民主的抽象诉求,因而通过网络而进行的理想型参与更能到达目的。例如,从几年前的南丹矿难和宝马车主故意碾人案,到2007年的“黑砖窑”事件和“最牛县委书记”案【注释：2008年1月,《中国法制报》下属的《法人》杂志刊发了一篇报道辽宁西丰县商人赵俊萍遭遇官司的文章。西丰县委书记张志国派警察到北京,称记者涉嫌“诽谤罪”,并要拘传。此事在网络上引起强烈反响,西丰县公安局1月8日正式撤销立案、撤销拘传,张志国因此被撤职】,都因网民的参与而东窗事发或改变了事件的结局。参与这些公共性事件的网民就属于理想型主体。

2.利益型主体。由于80年代的经济改革在计划与市场之间徘徊,传统的利益结构并没有发生革命性变化。1992年邓小平南巡讲话所推动的社会主义市场经济体制使社会结构发生了深刻变化,并开启了中国利益政治的新纪元。市场经济其实是一种经济权力,权力主体是企业家阶层,企业家阶层的利益最大化必然造就了一个社会弱势群体。市场经济的推进又是政府退出某些领域和政府职能转变的过程,因而一种新型社会组织出现了,替代政府而行使传统的管理职能,或者与政府一道而成为治理的主体。因此,这里的利益型主体专指具有公民属性的弱势群体和新兴社会组织,而不包括其他的具有“官”的属性的利益集团,比如行政垄断特征的企业型利益集团和官商同盟性质的企业型利益集团。〔2〕

(1)社会弱势群体。大体包括农民、农民工、蓝领产业工人与雇员、个体工商户、城乡贫困人口和失业半失业人员等,他们是一种潜在的、非组织化利益集团。这种潜在的利益集团因为具体的特定利益而形成,具有来得快、去得快的组织特征。他们既是社会弱势群体,更是政治弱势群体,政治上处于原子化生存状态,没有组成社团的动力、能力、资源与相应而有效的法律制度支持;他们掌握的经济资源仅能维持生存,大规模地转换成为政治资源的可能性很小,几乎没有政治上和文化上的话语权;但在实际政治运作中,其政治权利又被排斥,还不时受到政治权力的侵犯;利益表达能力低下,在与其利益相关的决策制定与实施过程中没有发言权,其利益受到政府侵犯时,出于搭便车意识、解决成本过高等因素考虑,一般很少采取集体行动,除非其群体性生存受到极度威胁。总体上来说,他们在阶级现实和阶级意识方面都处于一种碎片化的状态,按照查特吉的说法:“底层历史是碎片化的、不连续的、不完整的,底层意识的内部是分裂的,它是由来自支配和从属阶级双方经验的元素建构起来的。”〔3〕由于上述诸多原因,它们基本上是一个被遗忘的“忍气吞声的集团”。〔4〕

非组织化利益集团虽然不如组织化利益集团那样明晰可辨,但并不能因此而忽视它们在中国政治过程中的重要性。部分无组织利益集团恰恰是暴利行业利益集团崛起的产物。尽管由弱势群体形成的利益集团在多数情况下采取忍气吞声策略,然而,一旦采取行动,就可能对政治过程产生重大影响。这些群体的活动已经是过去十年里最重要的一种社会政治现象,并对于公共政策的改变有着重要影响,因而是一种不可忽视的利益政治现象。

(2)自治性民间社团。改革开放以来,由于经济结构和社会结构的变化与国家治理的需要,党和国家也逐步而谨慎地退出一些原来严格控制的领域,交由民间社会实行自治,并允许一些有共同利益的群体组建社团。官方统计表明,近10年,民间组织(主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会)迅速发展,从1996年的1814万个增加到2005年的32万个(其中全国性社团1500多个),