王世涛：从统合走向制衡――中国宪政体制的必由之路

[提要]市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制，中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。中国的宪政体制从统合走向制衡并不意味着否定共产党的领导，也并不意味着对现行的人民代表大会制度的全盘抛弃。

[关键词]宪政体制、权力统合、权力制衡

引言

人民代表大会制度是中国的基本政治制度，被认为中国的立国之本。长期以来，中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期，“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制，不适合社会主义国家。然而，三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗？分权制衡真的不适合社会主义国家吗？也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为，马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”，马克思不但没有否定“三权分立”，而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为，三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[①]其实抛开政治意识形态，分权制衡是人类政治文明的共同财富，它使西方宪政体制充满勃勃生机，它完全可以为我所用，而不应拒之于千里之外。

一、权力制衡是人类政治文明的共同财富

中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年，国家元首与政府首脑大体上有一个分工，皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，皇宫相府各司其职。[②]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为，虽然行政、军事、监察三权分掌而治，但行政权（相权）仍嫌过重，有威慑君权之虞。[③]因此，历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝，中书省职权扩大，同枢密院分掌文武大权，门下，尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政，设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力，互相牵制。特别值得一提的是，为了制约政府滥用权力，从秦朝开始设立了监察机关，到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产，其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约，预防臣权危及皇权，其分权的目的是极权，但作为一种制度形式其价值不可低估。

作为一种政治实践，三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治。商品经济的发展、贸易往来的频仍，形成了各种经济群体和利益阶层，要求政治多元及分立。当然，在古代地中海地区政治组织形态多为小公国，规模不大较为分散，即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此，很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮，西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至古罗马时代，波利比奥斯倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡（从这个意义上，将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当）。分权制衡原则作为一种学说，最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权（行政权）的分立，并指出，立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律”。后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[④] 这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立，在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。即使在形式上存在专制统治的象征――国王的国家和政治意识形态上以社会主义自居的国家也不例外。当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在，行政权的强势打破的三权均衡。但不变的是精神：控权与平衡。[⑤]无论如何，分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。[⑥]

人类从专制走向民主，实现多数人的统治，强调人民的主权。用卢梭的社会契约论的观点，人民将权利授予国家，国家即是公益的体现，因此，人民权利作为一个整体是不可分的。卢梭的理论并不是要保护不可剥夺的个人权利，而是在一种主权性的集体“公意”的至高无上性中探寻社会生活的终极规范。他并未主张三权分立，而认为立法权高于行政权、司法权，它属于全体人民，而不属于像议会那样的代表机构。卢梭的理论极易走向专制民主制(absolute democracy)即托克维尔所谓的“多数人的专制(tyranny of the majority)。[⑦]这一国家主权不可分的理论已经被很多晚近国家的宪政实践所摒弃。但社会主义国家议行合一的政治体制恰恰是在国家主权不可分的政治理念的主导下设立的，而卢梭理论所蕴含的专制危险性却果然不幸被社会主义国家所证实。前苏联斯大林的专制统治，以苏维埃的名义实施的暴政，在世界人民面前给社会主义国家树立一个极权的恶劣典范。前苏联法学家从血的教训中觉悟：要建设法治国家必须具有符合宪法属性的一些前提条件：宪法明确规定权力分立原则，依据这一原则，行政权不得僭越立法权，而独立于政府的司法权能够自主地解决社会上发生的一切冲突。[⑧]可以说，社会主义的苏联不是戈尔巴乔夫而是斯大林葬送的。对于斯大林的极权和暴政，毛泽东曾说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。毛泽东虽然意识到了，但可惜类似的事件在中国却未能幸免。中国的文化大革命不正是政治极权的结果吗？可悲的是，这样的悲剧在社会主义国家仍在延续，朝鲜民主主义共和国在21世纪的今天仍在重复几十年前中国文化大革命的错误，我相信这一错误不可能再延续太长的时间。改革开放使中国在经济上获得了巨大发展，但政治蒙昧却与朝鲜没有太大的分殊。社会主义的“特色”试图消溶冷战形成的意识形态的坚冰。但对“社会主义”的僵化理解严重束缚了中国的政治进步。

在冷战时期和后冷战时期，人们受政治意识形态的支配，习惯于给各种制度贴标签，凡是资本主义国家有的，就是资本主义的，如市场、股票、公司，这些社会主义国家不应该有。近几年，我们才不能不接受一个现实：资本主义国家曾有的并为正统社会主义国家否定甚至憎恶的东西，中国基本上都有了。从排斥到接受经历了一个思想转变的艰辛历程。中国近现代以来的思想解放是从经济到政治的逐渐开放，政治上的逐渐开化却是一个十分痛苦甚至是付出巨大代价的过程。清朝末年，中国人的天朝大国的迷梦被洋枪洋炮无情地击碎，种族的优越感式微，但思想却仍被封建宗法观念牢牢禁锢着。在被迫向西洋学习的时候，仍不敢数典忘祖。洋务运动尊奉“中学为体、西学为用”的理念，只是向西方学一些“奇技淫巧”，无伤国体，无涉祖制，因此可以为当权者容忍和接受。戊戌变法在政治上对祖制构成了一定的威胁，引起满清皇族的恐慌，但思想上仍以儒学为本，对西方宪政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面临亡国灭种深重危机的清王朝也只能支持百日维新。但一旦危及到其切身根本利益时，当权者仍不免痛下杀手。激进的辛亥革命，政治体制上实现全面西化，但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢，国民党一党之治[⑨]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映（深受儒家思想影响的东亚、东南亚国家长期以来在宪政体制上的共性便是一党独大），这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制，但从未真正实行过西方式的“分权”。[⑩]“五权宪法”可谓中西合璧，将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权溶于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中，其是对传统的借鉴，还是向传统的妥协？其是否破坏了三权分立的合理架构？[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响，既不是三权分立，更不是五权宪法，而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一，这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的，后来被苏联演变成了苏维埃政体，到中国表现为人民代表大会制度，其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的，国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关，但这只是“分工”，而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性，而不是对立性、牵制性。

人们曾经甚至现在仍普遍认为，制衡型宪政体制产生于西方的制度文化土壤，中国长期的专制传统不适合搞制衡型宪政体制。但与中国同样具有长期专制传统的日本、韩国分权制衡却比较成功。日、韩两国的政治实践特别是日本首相频繁更迭韩国前总统卢武铉弹劾案，最有力地批驳了分权制衡学说不适用于有着专制主义文化传统的东方国家以及东方国家尤其是东亚国家只适用于威权主义甚至极权主义统治模式的论调。国人也曾普遍认为公司制不适合中国企业，但现在公司制作为现代企业制度在中国已经法律化并广泛为中国企业甚至国有企业所采用。我国现行的《公司法》确立了股东会、董事会、监事会三权分立与制衡的权力构造机制来源于三权分立学说。三权分立是国家政治机关的分权形式，公司作为经济组织，也存在内部权力配置问题。通过创设股东会、董事会、监事会三部门，分别行使决策权、经营权、监督权，形成“三权制衡”的法人治理结构模式。与国有企业厂长负责制相比，公司内部治理结构更合理、更科学、更规范。因为公司法人治理模式能够克服厂长负责制权力过分集中所导致了专断和腐败。尽管公司法人治理模式在中国发生了变异，实际效果不尽如人意。但这不是公司制本身的问题，而是中国权力经济形式和官僚科层体系对现代企业制度侵蚀的结果。公司制具有普适性，是现代企业制度的统一模式，在许多国家采用。可以说，中国统合型的宪政体制实际上就是中国政治领域的厂长负责制。与法人治理结构一样，分权制衡作为国家政治治理模式，可以极大地克服个人专断。因此，权力制衡体制也具有普适性。如果权力制衡在中国的适用也会产生一系列的问题，这也不是权力制衡体制本身的问题，而是我国现有体制对其浸淫或排异的结果。因此，认为分权制衡体制不适合中国的观点是否经过深入的论证，在多大程度上是僵化思想的思维定势或政治立场的对外宣称？正像过去虽否定公司制，但中国已经出台了公司法，普遍设立了公司法人治理模式。这是否预示着权力制衡宪政体制在中国否定之否定的历史命运呢？

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样，权力制衡不过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利，具有自由民主价值，完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断，权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

统合型宪政体制在计划经济体制下有其存在的合理性和必然性，实行社会主义计划经济体制的前苏联、目前的朝鲜民主主义共和国的政治体制其实都是“议行合一”。但是在市场经济条件下，这一体制还有存在的合理性吗？俄罗斯和东欧社会主义国家易帜后从计划经济向市场经济的转型，政治体制随即进行了实质变革，纷纷转而选用制衡型宪政模式。似乎说明，一种经济形式对特定政治体制的对应关系，而不在于这个国家是资本主义还是社会主义的人为政治标签。

计划经济体制对应统合型宪政体制。因为计划经济体制建立在生产资料公有制基础上，在“一大二公”纯而又纯的公有制中，