杨雪冬：近30年来中国地方政府的改革与变化：治理的视角

内容提要：依据近年来兴起的治理框架，文章对过去30年来中国地方政府的改革与变化进行了摘要性描述和分析。地方政府已经成为了地方治理的首要主体，通过自身的改革和调整基本适应了并推动了社会经济的发展。与此同时，地方治理的主体也在增多，治理空间也在调整，治理问题也在增加，地方政府原有的治理方法、手段和技术难以应对这些新的变化，因此地方政府必须进行改革和创新。对于中国这个改革中的大国来说，地方政府的改革和创新具有积极的意义，值得继续支持和鼓励。

关键词：地方政府；治理改革；改革开放30年

对于研究中国政治的学者来说，要全面准确地描绘和分析中国地方政府过去30年的改革和变化，是一项痴人说梦的工作。然而，在中国改革开放30周年之际，当许多学科都在对中国各个领域的改革发展进行回顾的时候，笔者仍然愿意冒贻笑大方的风险，根据自己的知识积累和知识框架来对中国地方政府过去30年的改革和变化做一个梳理。目的不是系统地展示过去30年来各级地方政府在各个领域中的所作所为，而是试图归纳出在各级地方政府中发生的主要变化，推动这些变化的主要力量以及变化的路径与前景。

本文所讨论的地方政府指的是省级以下、乡镇以上的各级政府，但文章分析的重点是省级政府之外的各级地方政府，之所以如此，一则在于省级政府与中央政府关系紧密，行为带有明显的国家色彩；再则囿于笔者的知识，难以对其进行更深入的分析。即便如此，由于省级政府是中央政权在特定地域的最高代表，所以该地域中的各级地方政府的行为变化也反映了省级政府的态度与决策。

本文分为六个部分。首先借助治理理论建构一个分析地方政府变革的分析框架。在接下来的四个部分中，分别讨论地方政府是如何成为具有相对独立性的治理主体的；地方治理的多主体是如何出现的，如何改变着治理空间；地方政府的责任与治理机制是如何变化的；以及地方治理改革创新的发展与特点。最后一部分是总结。

一、为什么是治理的视角

改革开放以来，中国的政府治理变革在相对较短的时期内取得了巨大的成绩，为维系中国经济高增长率做出了贡献，而地方政府是政府治理变革的重要组成部分。

尽管对于治理有多种定义，但是一个基本共识是，治理（governance）与政府（government）的根本区别是前者强调的是管理的过程，后者强调的是一种制度结构。治理涉及的权力如何行使，谁具有影响力，谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。因此，治理发生在不同的管理层次上，从全球到国家，再到地方以及社区，更重要的在治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉到多个主体，国家、私人部门以及公民社会不过是对众多主体的类别划分。这样一个包括多主体和多层次的分析框架有利于分析地方政府的实际运行。对于地方政府的职能、权力和运行原则，各国虽然都有系统完整的法律规定，但是地方政府的实际运行远远比法律文本所表达得丰富、生动。在中国，法律文本、制度设计与实际运行的反差似乎更为明显。比如，宪法规定的三层次地方政府层次（省、县、乡镇）实际表现为四个层次（省、地级市、县与县级市以及乡镇）甚至五个层次（包括了副省级）。更重要的是，在党-国体制下，中国政府具有高度的综合性，不仅包括西方政治学意义上的广义政府，还包括党系统内的各类制度。随着市场力量和社会力量的发展，地方政治的实际参与者也大大地增多了，私人企业、社会组织等成为制度变革的重要力量。此外，在地方政府管理过程中，除了正式制度外，非正式制度也发挥着作用。因此，用治理来代表地方政府能够更为方便，不仅可以把多种因素、特别是多主体考虑进来，更可以避免花太多篇幅来界定主体。

治理框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家的“治理能力超负荷运行”经验的总结，具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用，更体现为国家――市场――公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情景的解释框架。这三者是现代社会治理必需的制度要素，它们之间的平衡和互补关系是实现良好治理或善治的制度基础。因此，三位一体的治理模式具有普遍意义，可以适用于不同的社会环境中。然而，三者的平衡关系会由于环境条件的不同发生变化，某个因素占据主导地位，以不平衡的关系来应对特定的问题，以保证治理的有效性。这样，治理模式就实现了普遍性与特殊性的统一，既避免了上述研究路径过于偏重某个方面，容易导致“中心论”的偏颇，也避开了被批评为普世模式，无法使用的尴尬。

治理框架中的治理主体之间的关系、机制、手段、技术以及治理能力等要素，很适合用来分析和理解地方政府的实际运行。地方政府在行使法律赋予其责任以及上级交付其任务的时候，必须要面对各种关系，使用一定的机制，运用一定的手段、技术，并且要充分发挥自己的能力。而这些关系、机制、手段、技术、能力不是法律文本和制度设计所能涵盖或规定的，必须在具体环境下进行选择和配置。更为重要的是，新的治理主体、治理机制、手段、技术等因素很难纳入以法律制度主义或政治系统论为基础的传统政府分析框架中，但它们又是地方政府运行中必要的组成要素，是当分析地方政府在具体政策领域中的行为变化时必须考虑的因素。就中国地方政府而言，制度性变革主要来自中央决策，而其他变化主要是围绕治理机制、手段、技术以及治理能力展开的。利用治理框架有助于我们把发生在地方的这些微观或中观变化整合起来，并避免拘泥于琐碎变化。

二、地方政府治理主体地位的确定

无疑，各级地方政府是地方治理的首要主体。这样讲有两个根本原因。一是地方政府是国家在地方的代表，它们拥有一套完整的组织系统，并且垄断着暴力以及其他重要资源；二是地方政府是地方治理涉及的各种关系的聚集点。在中国，这些关系体现为党政关系、政府间关系、政企关系、政社关系等。地方治理改革实际上就是这些关系的调整，而地方政府在其中发挥着重要作用。

然而，在集中体制下，地方政府要成为地方治理的首要主体，必须获得相对独立于上级的决策与行动的自主性，即获得上级的授权。自主性的获得也意味着地方政府代表的辖区利益以及政府自身的利益得到了承认。对地方政府来说，自主性和自利性不过是一块硬币的两面。没有自主性，自利性的合法追求就没有保障；没有自利性，自主性的发挥也没有激励。

从改革开始，下放权力就成为打破权力过度集中，提高地方、社会、企业自主性和活力一项重要措施。邓小平在1980年的讲话中，尖锐地提出党和国家领导制度的主要弊端就是权力过分集中。他说：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

首先要在法律上重新明确各级地方政府的地位和职权。1978年的宪法和1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对中央和地方各级政府所履行的职责给予了明确的届定。但是这两部法律还带有明显的文革时期的痕迹，难以适应新的发展形式，因此在1982年分别进行了修订。在1982年的宪法中，各级政府的职权、相互关系等被明确下来。1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在乡镇建立基层政府，从而使地方政府的层级延伸到乡镇。随后，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经过1995年和2004年两次修订，把各级政府的任期统一为每届5年。此外，对于自治地方，也有了更为明确的法律规定。1984年，《民族区域自治法》通过，成为民族地方实行区域自治的基本法律。2001年该法进行了较大幅度的修改，使自治权力得到了进一步完善。针对香港和澳门特别行政区的管理，1990年4月和1992年3月全国人大分别颁布了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，使两个地方成为具有高度自治权的地方政府。

当然，我们这里讨论的是绝大多数的、非自治的地方政府。它们的自主权加强主要是通过三个方面的放权实现的，即干部管理权的下放、财政收入关系的重新划分以及社会经济事务管理权的下放。在经济建设成为国家首要政治的背景下，财政收入关系的调整首当其冲。1980年，在除三个直辖市之外的所有省和自治区实行财政“分灶吃饭”，1988年又在当时的37个省级地方政府和“计划单列市”实行了“财政包干制”。这种被称为“行政性分权”的财政改革按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入。这项改革使地方政府有了自己可以控制的收入来源，成为独立的利益主体，激发了它们增加政府收入的积极性，在激励机制上推动了政府行为重点向经济建设的转变。

1984年，干部分级管理的权限范围由下管两级改为下管一级，地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系，而且加强了地方政府对下级的控制。上级可以直接通过对下级领导干部的调动、提拔来贯彻自己的意志。相对于过去，地方政府在干部任用方面有了更大的自主权。

在财政、人事权力下放的同时，各级地方政府所承担的事权内容也大大增加了。当然，其中许多内容并非地方政府自主承担的，而是被要求完成的。比较典型的是关于九年制义务教育的负责权。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，义务教育由地方政府负责，分级投入。“乡财政收入应主要用于教育”。地方政府事权的增加在1980年代主要有三大类：（1）中央下放的部分管理权，比如计划管理权、不定期的固定资产投资权和城乡建设权；（2）上级下放企业的管理权，尤其是把一些亏损企业下放给下级政府管理，不仅增加了后者的经济管理职能，而且也使其负担起解决下岗职工等社会职能；（3）一些临时性任务。

在整个1980年代的放权过程中，中央政府吸取了1950年代和1970年代的“行政性分权”导致的“一统就死，一放就乱”的教训，力图把赋予地方政府自主权与赋予社会、企业自主权区分开来，实行经济分权，剥离地方政府对企业和社会的控制权。但是由于财政分配采取的是包干体制，而且地方政府承担的责任快速增加，使得地方政府非但没有放松，反而加强了对本辖区内企业和社会组织的控制。这尤其体现在地方政府在经济生活的各个方面的干预权力越来越大，范围越来越广，领域越来越全。

地方政府的自利性不仅复苏了，而且加强了。这集中体现在四个方面，一是地方政府以财政包干体制为制度条件，与中央和上级政府在财政收入分配以及其他任务分派方面形成了明显的讨价还价关系。实际上在计划体制时期，这种关系也已经存在了，但是财政分配关系的清晰化使它更为突出，并且使用范围更广了。二是地方政府的“辖区”意识更为强烈。在集中体制下，上级任命的官员只要完成好上级交付的各种任务就可以了，但是在分权过程中，地方政府还必须负责本地的发展，为本地区争取更多的利益。“为官一任、造福一方”从1980年代开始逐渐成为官员的口头禅，地方官员无论在自我决策还是执行上级命令中都有了更明显的辖区意识。为了本地发展，地方政府加强了对国有企业的影响和支持，要求本地银行为其提供信贷，司法系统为其提供必要的保护。有的地方政府为了增加财政收入，开始积极，扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有或非公有制经济的发展，推动“体制外经济”的发展。还有的地方政府变通上级或中央政策，为本地发展提供有利的制度支持。正是由于对本地发展目标的追求，才使得地方政府的自主性得到了切实发挥。三是地方政府的地区利益、部门利益得到了强化，并开始干扰和制约中央政令的贯彻。地方保护主义和诸侯经济在1980年代中期成为经济发展的阻碍。地方政府为了获得更多的财政收入，开始加强对预算外收入的征收，这推动了政府职能部门的“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”现象的泛滥。而为了确保财政收入，地方政府对职能部门的行为也采取放任态度，后者的部门利益也从而得到了强化。最后，在搞活经济的过程中，官员个人的利益意识也增强了。这一方面表现在一些官员开始“下海”，从事各种形式的经济活动，成为专业或业余的“红顶商人”，另一方面体现为一些官员开始使用掌握的公共权力为个人或小团体谋取利益。腐败现象逐渐盛行起来。利用公共权力谋取个人或部门利益的腐败是政府自利性最为极端的表现形式。