张英洪：地方自治与自治权成长

自治，与他治相对应，是指“人们自己管理自身事务，并对其负责的一种状态。”[1]在马克斯・韦伯看来，“自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程。”[2]自治权既是一种权力，也是一种权利。相对于地方政府等自治体来说，自治权就是一种权力，而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利。本文侧重于从权利的角度来关注农民的自治权。在当前，有关自治方面的研究大量集中在民族区域自治和村民自治上，而研究公民自治权利的文献则十分缺乏。

近代以来，人民主权原则成为世界各民族国家政治合法性的基础。由人民主权取代君主主权，逻辑性地推导出人民参与权和自治权的正当性和必要性。主权在民，实乃人民之自治权。没有参政权和自治权，就没有现代民主政治，人民主权也就无从谈起。在民主政治中，参政权与自治权具有内在的一致性。参政权是一种个人自治权，是个人自治权在个人与国家关系中的表现。[3]

自治权的实现有许多不同的制度方式。在国家层面，公民的自治权体现在通过普遍、平等、直接、秘密投票的选举参与国家政治，这就是公民的参政权，即公民自治权在国家政治层面的体现；在地方政治层面，公民的自治权通过地方分权和地方自治来体现；在基层和社会层面，公民的自治权通过社区自治和社团自治来体现。没有自治的制度安排，自治权就无从实现。为此，世界各国的宪法性文件以及国际人权宪章等都强调国家分权和自治原则。1789年法国《人权和公民权宣言》第16条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”国际人权宪章对自治权未作明确规定，但这并不等于国际人权宪章漠视自治权。可以看出，国际人权宪章的宗旨和相关条款蕴涵着自治权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利公约》的第一部分第1条都规定：“所有人民都有自决权。他们凭这种权利决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”从历史上看，自决权被认为是一项集体人权而非个人人权。殖民地人民被认为是自决权的享有者。这样，自决权就成了殖民地民族的自决权。“两个国际人权公约将自决权放在第一部分第1条加以规定，以便与人权公约规定的个人权利部分分隔开，起草者们作出这种安排的目的之一就是为了避免将两者混淆。”《公民权利和政治权利国际公约》有关结社自由和有关政治参与的规定，都与自治权密切相关。1985年《欧洲地方自治宪章》通过，同年也通过了《世界地方自治宣言》。这说明20世纪80年代后，地方自治和自治权日益引起世界的关注和重视。

一

当今世界，无论是单一制国家还是联邦制国家，地方自治都受到普遍的推崇。作为地方自治典范的英国，地方自治历史悠久而发达。英国现代意义上的地方自治制度产生于19世纪，主要分为三个层次：一是郡、郡级自治市和伦敦市。1888年通过的《地方政府法》和1889年通过的《议会法》、《伦敦政府法》，在全国确立了“郡”这一行政层级的自治地位，自治政府都由选民直接选举产生。二是非郡级自治市、市区、乡区。1835年实行《市镇自治机关法》，创设了自治市。市区创设于1872年，为自治团体的性质。乡区创设于1894年。1894年的《地方政府法》规定，郡议会管辖区域内设立自治市、市区和乡区层级的自治政府。三是教区。1894年《地方政府法》还规定在乡区之下设立教区，行使自治权。[32]在当代，英国地方自治制度又有了新的发展。作为法治国家，英国的地方自治都有明确的法律规定和依据。从1972年的《地方政府法》到2003年的《地方政府法》，英国的地方自治制度不断完善和发展。[4]

英国的地方自治传统随着殖民扩张而在新大陆扎下根来。美国独立前就习得了地方自治的传统。“在为时150年的殖民统治期间，各州学到了许多关于自治政府的经验，他们运用这些经验来制定宪法。”[5]美国的开国诸贤对权力的集中始终保持着足够的警惕。诚如托克维尔所言：“无限权威是一个坏而危险的东西。在我看来，不管任何人 ，都无力行使无限权威。我只承认上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，因为上帝的智慧和公正始终是与它的权力相等的。人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督，和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称着人民还是国王，或者称着民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子，而且我将设法离开那里，到别的法制下生活。”[6]美国对权力集中的警惕，产生了分权制衡的制度安排，在国家权力的横向分权上，实行立法权、行政权和司法权的分立制衡；在国家权力的纵向分权上，实行联邦与州分权和地方自治。德国、法国、日本等国地方自治制度的法制化程度都很高，成效也相当显著。

二

近代中国提倡地方自治的知识分子主要以冯桂芬、郑观应、汤寿潜、陈虬、陈炽、宋恕等人为代表。孙中山的地方自治思想在现代中国政治发展中有着重大的影响。在孙中山看来，“地方自治乃建设国家之基础”，1897年他就提出“人民自治是政治的极则。”1920年孙中山又写成《地方自治实行法》一书，对实行地方自治提出了较为系统的意见。孙中山认为“自治不立，则民权无自而生”，“共和之基，端在于此。”[7]

从地方自治的制度变迁来看。20世纪初，迫于内外压力的满清政府不得不认识到“地方自治一事，为将来宪政的基础，此实内政改革之最大之关键。”[8]从而将地方自治从一种政治思潮确立为一种政治法律制度，拉开了中国历史上实行地方自治的第一幕。1906年清廷正式谕令民政部“妥拟自治章程”，1908年颁布《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，列出了实行地方自治的时间表。1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，计划7年内在全国完成地方自治。

1924年孙中山在《建国大纲》中将建国程序分为军政、训政和宪政三个时期，在训政时期政府当派员到“各县协助人民筹备自治”，“县为自治之单位”。1927年国民党在南京建立国民政府后，根据孙中山的地方自治思想开始在全国推行地方自治。1929年3月国民党“三大”通过《确定地方自治之方略及程序以及政治建设之基础案》，确定了地方自治的基本方针。1931年《中华民国训政时期约法》第29条规定了地方自治。1936年通过《县自治法》。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定了省、县、市以及少数民族地区的自治，划分了中央政府与自治政府的权限关系。1949年国民党在与共产党的内战中败北，败退台湾后，国民党仍然在台湾地区继续推行地方自治。1950年4月24日公布《台湾省各县市实施地方自治纲要》，举行县以下各级民意代表及县长、市长和乡镇长的选举。

20世纪20年代毛泽东积极倡导湖南自治，甚至提出建立完全自治的“湖南国”。1922年中共在“二大“宣言中第一次明确提出建立联邦制的政治主张：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”1937年8月中共提出《抗日救国十大纲领》，提出“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府。”1946年1月16日中共代表团在向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》第（五）部分“地方自治”中，申明“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”。中国现行宪法即1982年《宪法》对族区域自治、特别行政区高度自治和城乡基层群众性自治三大制度做了规定。

三

1949年革命胜利后，中国共产党将民主集中制原则推广应用到所有国家机构之中。自此，国家权力突破了“皇权止于县政，县以下实行自治”的历史传统，空前下沉到乡村社会，从而使国家几乎完全覆盖和遮蔽了社会，形成了邹谠所称之为的“全能主义”。所谓全能主义（totalism），按照邹谠的解释，其基本特征是：政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括）宗教的限制。[9]在政社合一的人民公社体制中，农民不仅失去了可以自由支配的财产，也失去了人身自由。曾被各界人士和政治力量看好的地方自治，在全能主义的政治土壤中失去了生存的基本养料而走向消亡。

马克思在总结巴黎公社经验时认为：“公社的存在本身自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来牵制现在已经被取代的国家政权的东西了。”[10]列宁在思考布尔什维克能否长久保持国家政权问题时指出：“难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己、避免犯错误的方法吗？”[11]

1978年开始的改革开放，使人民公社体制迅速解体，作为对人民公社体制的替代，村民自治制度应运而生。国家和人民对长期以来国家权力高度集权的严重弊端有真切的感受，故而对权力下放、发展民主、健全法制甚为关切。彭真对村民自治寄予厚望，并积极推动村民自治的立法和实践。他指出：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大来行使国家权力，另一方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，这是国家政治体制的一项重大改革。”[12]彭真将群众自治视为社会主义民主的重要内容和基础，他认为：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高。”[13]

时至今日，村民自治的发展跨越了四个重要的里程碑：一是1980年广西农村村民委员会的自发萌芽。改革之初，农村家庭承包责任制的兴起极大地鼓舞了广大农民和执政者。面对家庭承包责任制推行后所取得的显著成就，邓小平总结说：“调动积极性，权力下放是主要内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”[14]20世纪80年代初，随着家庭承包责任制的兴起和人民公社体制的废除，农民创造了自己管理自己的组织形式――村民委员会。1980年2月，广西壮族自治区的宜州市合寨村成立了第一个村民委员会。此举得到了中央决策层的重视，从而在全国开展了乡以下建立村委员的试点工作。二是1982年宪法的规定。拉开改革帷幕的中国，在20世纪80年代初对经济改革和民主法制建设热情高涨。1982年12月通过的共和国第四部宪法第111条正式规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，从而为农村实行村民自治提供了宪法依据。三是1987年通过《村组法（试行）》。正如徐勇教授所言，在中国农村实行村民自治，无疑是一场历史性变革，同时也是一项巨大的社会实验工程。因此，对村民自治的看法很不一致。就《村组法（试行）》的颁布来说就很不寻常，从1984年着手起草到正式通过共花费四年时间，历经六届全国人大常委会第19次、第20次和第23次会议以及六届全国人大五次会议的审议。1987年10月中共十三大形成的开明的政治风气，加速了《村组法（试行）》正式诞生。1987年11月22日六届全国人大第23次会议通过《村组法（试行）》。《村组法（试行）》的通过，是中国农村村民自治兴起的明确的标志。四是1998年通过修改后的《村组法》。经过十多年的试点发展，村民自治成为当代中国农村最为引人注目的新图景。在此基础上，1998年11月4日九届全国人大常委会第5次会议通过了正式施行的《村组法》。《村组法》的正式实施，使村民自治实现了由“静悄悄的革命”到大张旗鼓推进的历史性跨越。[15]

村民自治是农村基层农民群众自治，村民在自治事务中实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。它主要包括：（1）自治的主体是农村居民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权利；（2）自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区，这是农村社会最基本的组织单位；（3）自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；（4）自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。[16]

村民自治对于中国的民主化，对于农民自治权的生长来说，都是不可多得的正式制度安排。